新农村建设中政府行为的逻辑与路径

新农村建设中政府行为的逻辑与路径

郑万军

一、新农村建设中政府行为的逻辑

(一)新农村建设中政府行为的逻辑前提

建设社会主义新农村，必须准确把握当前我国农村社会的主要矛盾，这是新农村建设中政府行为有效实施的逻辑前提。当前我国城乡发展的非均衡态势日益突出，并开始影响到整个国民经济的健康运行及社会的和谐发展。我国农村发展长期落后于城市，城乡发展差别悬殊的根本原因在于多年来工业对农业的持续剥夺和城市对农村的过度汲取，以及政府对农村公共产品投资的严重欠账。目前我国城乡发展的不均衡不仅仅表现在人均经济收入上，更多地体现在城乡居民所享有的公共产品服务上。据测算，2006年我国城乡居民收入之比为3.28∶1，若加上教育、医疗、社保等各种福利因素，城乡居民实际收入差距则更大。^[14]农村公共产品供给的长期匮乏，严重制约了农村经济社会的发展。或者说，农村公共品的严重稀缺与“三农”发展对之的需求构成了当今我国农村社会的主要矛盾。^[15]政府作为新农村建设的发起者和主导者，其作用的有效发挥必须以准确把握这一主要矛盾为前提。

(二)新农村建设中政府行为的逻辑始点

农村公共品是“三农”发展的基础，对农村公共品投入的长期不足，严重制约了农村经济社会的发展。农民要致富，农业要发展，农村要改变，就必然要求增加对农村教育文化、卫生医疗、道路交通、农田水利以及农技推广等基本公共品的投资和供给，这是新农村建设的突破口，也是建设新农村的“牛鼻子”。市场经济条件下，一方面随着农村经济发展对农村公共产品依赖程度的不断增强，农民对农村公共产品的需求日益增加，另一方面由于这些需求品所具有的“公共品”属性决定了其私人和市场供给的必然不足。在此情况下，政府自然成了现实最佳的供给主体。为此，必须采取少取多予放活的方针，加大政府对“三农”财政支持的力度，为广大农村地区提供较为均等化的公共产品和服务，夯实发展根基，提升“三农”的自我发展能力。这是新农村建设中政府作用的着力点，也是新农村建设中政府行为的逻辑始点。

(三)新农村建设中政府行为的动力逻辑

显然，追求“政绩”最大化是政府作为理性人的一般追求。因为在现代民主国家中，各级政府都是实行民选的任期制，继续获任或升迁的最佳途径就是实现良好的政绩。如果说有所不同的话，那就是不同政府的政绩目标的认定，以及实现同一政绩目标的途径和手段会有所不同。在此情况下，一国内各级政府行为的协调也就成了一个必须予以足够重视的问题。

既然政府行为的逻辑动力是实现“政绩”的最大化，而上下级政府间又可能会存在实际行为的不一致，那么为了追求各级政府整体目标的最大化，探寻一种有利于各级政府目标最大化实现的上下兼容的激励机制，并以此来协调各级政府的行为，是政府在主导新农村建设过程中迫切需要解决的问题。

二、新农村建设中的政府行为解析

在明确新农村建设中政府行为逻辑的基础上，要寻找能够较好协调各级政府行为的激励措施，进而构建一种上下兼容的激励机制，还需进一步对新农村建设中各级政府的行为进行具体分析。

(一)新农村建设中政府行为激励分析

新农村建设中政府行为的激励分析可分为中央和地方两个层次。新农村建设构想的提出是中央政府一种全局思维的结果，其理想收益莫过于通过构建和谐的城乡关系来实现整个国民经济的平稳、快速、均衡发展和国内政治社会的持久稳定。应该说这一政绩目标高度契合了现阶段我国经济社会的真实态势，是对八亿农民诉求的一种综合性的积极回应，而且这种回应的结果将产生不可估量的正外部性，^[16]所以在全国范围内具有深厚的合法性基础。

另一方面，在地方政府的行为激励中存在两种相互矛盾的因素，也正是因为这种矛盾的存在使其行为表现带有明显的两面性特征。具体而言，它一方面表现为通过积极执行上级政府下达的任务、落实上级的政策来获取政绩和上级领导的认可和赏识，即对上负责；另一方面，出于个体理性的考虑，各级政府并不一定会完全按照上级的意图行动，消极行事甚或偏离都有可能。具体要视上级政府的政绩目标与自身所追求的真实目标的吻合程度而定。就此而言，下级政府在政策的具体执行上相对来说拥有更多的自由裁量权。尽管上级政府拥有多种反馈和监督渠道，但这总是稍有滞后，且需成本付出的。如此，下级政府人为的偏离行为甚至是自利行为也就有了合理而光彩的外衣了。结果是，在执行政策中下级政府的行为偏离也就成了常态。

(二)新农村建设中的“委托—代理问题”^[17]

为了分析便利，我们假定只有单一的“委托人”和“代理人”，即中央政府和地方政府。作为“委托人”的中央政府，其理想目标是通过新农村的建设来促进城乡的和谐发展，进而实现整个国民经济的平稳、快速、均衡发展和国内政治社会的持久稳定。基于既定体制的设计和主要是由于“理性无知”^[18]的原因，中央政府目标的实现还需委托地方政府来具体实施，即地方政府是中央政府建设新农村的代理人。

由“委托—代理问题”可知，由于信息的不对称而导致委托人监督代理人的成本很高，所以通常情况下委托人宁愿保持着“理性的无知”。^[19]因而就存在代理人采取机会主义的行为而不受惩罚的可能，所以代理人就会受诱惑而机会主义地行事。除非代理人的道德极其高尚，否则就会出现道德风险。新农村建设中，中央政府无疑也经常处于“理性的无知”的境地，而假定地方政府道德极其高尚显然并不符合实际，所以地方政府也就可能受各种诱惑而采取机会主义的行为，从而与中央政府的政策目标相偏离。中央政府虽然会尽可能采取各种措施来避免此类现象的发生，比如巡回检查、社会及新闻舆论监督，等等，但相对具体的执行者地方政府来说，外界所掌握的有关于此的信息总是不充分的，而且成本也是高昂的。相反，对地方政府而言，则存在着许多的诱惑，且只需承担较小的冲动成本。诱惑除了纯粹自利的原因外，主要来自任期内的“政绩躁动症”。新农村建设是一项长期而艰巨的宏大历史工程，先期开展的大都是一些基础性工作，所以短期内收效不会很明显，这对于有着短暂任期限制的一届地方政府来说显然是不具备明显吸引力的。因为必须执行中央政府的政策，所以地方政府可能会采取“明修栈道、暗度陈仓”的策略，即在新农村建设中只造势不造实，甚至是造假，而实际把资源都尽可能投入到能创造GDP的“短平快”的项目上。成本小，一是相对于中央政府的监督成本而言，再就是即使地方政府的机会主义行为被暴露，也会以“认识不足”、“经验缺乏”等一些常行有效的托词来进行辩解，而“通报批评”、“限期整改”则是常见的责罚结果。所以地方政府难免有偏离中央政府政策目标的冲动。表1简单而清晰地反映了这一博弈过程。

表1　　中央政府和地方政府的博弈过程

三、新农村建设中政府行为偏差的矫正

新农村建设中政府行为逻辑的厘清和行动的剖析，为矫正新农村建设中政府行为的偏差进而寻求和构建一种有效的保障机制提供了有利的基础。一般而言，中央政府不会采取机会主义行动。尤其是在我国这样特定的政治和行政体制下，中央政府完全没有冲动也没有任何必要采取此类行为。如果有类似情况的出现，也只不过是短期行为，而不能算作是真正的机会主义。所以下面的分析如果没有专门的说明，一般都是针对地方政府而言。

(一)创建上下兼容的内部激励机制

根据“委托—代理问题”的分析，我们得知代理人可能采取机会主义行为的原因是委托人的“理性无知”和高昂的监督成本。不过，这还不是代理人冒险的充分理由。促使代理人冒险行动的真正理由是这样的冒险可以获取比正常行动更多的收益，而且风险并不高。显然，矫正机会主义行为的最好方法，是寻求一种能够把代理人自利行为纳入为积极实现委托人的目标过程之中的激励方式，即一种在代理人努力实现委托人利益目标的同时也可实现自身利益的激励措施。因为既然消除作为理性人的代理人的自利动机几乎是不可能的，所以倒不如充分利用其自利的动机来为实现委托人的目标服务。

这种利用代理人自利动机来服务于委托人的方式可称为上下兼容的激励。但要使这种兼容激励模式有效的运转，问题的关键还在于如何才能实现二者利益目标的融合，即如何使代理人相信自己努力行事的结果会使自身的利益最大化，而不会是仅仅有利于委托人呢?具体到新农村建设中，寻求把地方政府的自利行为纳入为积极实现中央政府的政策目标过程中的激励方式，简单地说就是如何使中央政府和地方政府的政绩目标在实现过程中实际一致的问题，即两者实现过程的有机统一。如何实现?显然中央政府只有承认其自利动机的合理性并在具体制度设计上予以考虑，尤其是在进行激励机制的设计时必须充分重视并主动运用地方政府的自利心理，从根本上重构现行的干部考察考核体系，构建一种上下兼容的激励机制。

(二)构建刚性的外部体制保障

避免和防范地方政府机会主义行为还需构建一种刚性的外部体制保障。这主要可以从现代公共财政体制的构建和完善并严格落实行政问责制两方面来考虑。

构建公共财政体制的目的在于实现“建设型财政”向“服务型财政”的转变，^[20]即由过去主要为政府直接从事各种微观经济活动提供资金转向主要保障为全国提供基本均等化的公共服务。构建公共财政体制主要是能加强对政府的经济约束，使政府的一切行为都能受到财政预算的刚性约束，从而保证政府的一切行为都是出于公众利益的考虑，即保护或增进公共利益。公共财政体制的建立，一方面有利于促进政府职能转换，建设服务型政府，有利于硬化财政预决算，强化对政府的经济制约和监督，掐断政府进行投机活动的经济来源；另一方面也有利于规范财政转移支付，整合财政支农投入，提高支农资金的效率。

回应少数违规者有效的方法是启动最后的惩治程序，为此要进一步全面完善和严格落实行政问责制。一是要抓紧建立健全各种行政责任制度，各方面工作都要做到责任明确，制度健全，遇事有责可问；二是问责要严，不能文过饰非。为了把问责制真正落到实处，可实行定期通报制度，把各项公务办理和落实情况及相关责任人予以公示，接受社会公开监督。所以，防止新农村建设走偏，还必须在新农村建设中及时启用行政问责制。

四、新农村建设中政府行为的适宜路径

基于当前我国农村社会的实际现状和以上分析，对新农村建设中政府行为有效推进的路径可作如下设计:^[21]

(一)保障公共品的有效供给

解决农村公共品的有效供给问题，是新农村建设的突破口，也是政府行为的着力点。由于公共品投资收益的不完全性，加之“三农”本身的弱质性，若无外界力量的介入必然存在供给的严重短缺，所以政府自然也就成了最适宜的供给主体。通过政府为主体的投资来夯实“三农”发展的基础，突破发展的瓶颈。具体来讲，政府一方面要积极充当投资主体，加大对农村公共品的财政投入，及时弥补历史欠账；一方面要积极引入市场机制，发展多元化投资，拓宽融资渠道，同时改革管理体制，提高公共品供给和使用效率。

(二)强化农村社会管理

社会管理是政府的主要职责，也是中央对新农村建设的主要要求。为此须强化基层政府的社会管理职能，加大农村社会工作的力度和财政投入，建立健全农村社会管理体系，积极吸引乡村民间力量参与共同管理，构建农村社会管理的多维网络，形成基层政府和乡村社会力量合作治理的良性互动。

(三)积极培育农民自组织

农民是新农村建设的主体，建设现代新农村必须培育现代新型农民。要积极引导个体农民组织起来，以此来提升农民自我发展的能力和增强抗击市场风险的能力。政府在此方面的责任主要是，通过政策和法律的引导以及具体的技术指导来积极帮助农民成立和发展农民协会、农村经济合作社等各种农民自组织，以此来提高农民的整体经济实力，增强其市场谈判能力。并在此过程中培育农民的集体合作意识，让农民在干中学，边学边干，从而实现其自身发展能力的迅速提升。

(四)适时进行制度创新

“三农问题”形成的根源并不在于政府经济投入的不足，而是“二元”治理结构的多年实行。所以，进行新农村建设必须剪除原有体制对“三农”的桎梏，适时进行制度创新。政府在此过程中应该充当积极的角色，因为制度本身也属于公共产品的范畴，由政府来充当创新的主体当然会更加富有效率。

(作者单位:西南政法大学(渝北校区)政治与公共事务学院)