几种典型的行政组织结构形式

四、几种典型的行政组织结构形式

结构是组织存在的形式，具体来说，结构是指一个组织系统内部各构成部分或各组成要素之间的有机结合、整体运行方式。管理层次和控制幅度的变化只是一种单纯的量的变化，组织结构则涉及组织内部各构成部分和人员的具体分工和职能划分问题，它决定组织系统的整体性、各种机构和人员之间纵横交错的权责关系、工作分工和指挥、协调、沟通的具体方法。组织结构主要有以下几种类型:

(一)直线结构形式

直线结构是一种垂直领导的结构形式。纯粹的直线结构形式如图4-2所示，各级机构或人员沿一条直线分属于不同的层次上，每一个机构或人员都只有一个直接上司，他们之间的关系是指挥和服从、命令和执行的关系；同一层次之间的机构或人员之间不发生任何领导关系；上级人员在其管辖范围内全权处理各种事务，有关信息沿着垂直线上下传递。

图4-2　某城市的直线结构形式(资料来源:彭和平:《公共行政管理》，中国人民大学出版社2002年版，第76页。)

直线结构形式的特点是单一领导，结构简单，组织图清楚，上下级的权责关系易于确定，指挥与命令统一，领导隶属关系清晰，决策快，领导效率高。但是，这种结构形式要求下级的一切问题只向一名上级人员请示汇报，上级人员工作繁重，精力分散，易于陷入日常行政事务中，不利于集中精力思考、研究重大问题，并且上级人员个人也难以做到事事精通，特别是在专业化、分工复杂的组织系统中，上级人员很难具备各方面的知识和技能。

直线结构形式适用于规模较小、管理问题和工作业务不复杂、工作过程简单、日常程序固定、各种规章制度明确、各级管理者训练有素的组织系统。在组织规模较大、分工较细、内部协调任务较复杂时，则需要采用其他的组织结构形式。

(二)参谋结构或职能结构形式

参谋(职能)结构形式是一种水平领导的形式。各部门或机构在水平方向按不同职能进行分工，分别指挥和监督下级部门或人员的工作。纯粹的参谋结构形式如图4-3所示，各参谋机构(或称职能部门)沿一条水平线处于同一层次上，它们分别具有计划、人事、财务等方面的职权，并在其职能范围内对其他机构有指挥、协调、监督的作用。但是，这种指挥和服从、命令和执行的关系是有限的，在其职能范围之外，它们对其他市政机构不存在领导关系，有关信息按职能范围内的权责关系传递。

图4-3　某城市的参谋(职能)结构形式

(资料来源:彭和平:《公共行政管理》，中国人民大学出版社2002年版，第77页。)

参谋(职能)结构形式的特点是多头领导或多重领导，各级管理者在组织图上分工明确，具有专业知识和专业技能，精力集中，能够处理较复杂的问题，有一定的决策效率和组织效率。但是，这种结构形式要求各种机构分别听命于许多上级，管理分散，各种机构的自主性低。参谋机构或人员容易缺乏整体观念。由于许多组织和管理问题是综合性的，在实际处理过程中，其职能界限并不明确，容易出现令出多门、指示冲突或互相推诿、扯皮现象，同时由于缺乏统一指挥，容易割裂管理过程，增加了协调的任务和困难。纯粹的职能结构形式在实践中很少采用。

(三)直线—参谋(职能)结构形式

直线—参谋(职能)结构形式是一种垂直领导和水平领导有机结合的结构形式。如图4-4所示，各级机构既有纵向(实线表示)的垂直领导隶属关系和权责关系，又有横向(虚线表示)的水平领导隶属关系和权责关系。在直线—参谋(职能)结构形式中，直线结构形式是基础，直线管理者各有其单一的直接领导者，有独立的指挥权，但在决策、监督和有关的职能工作方面受到参谋机构的限制。参谋(职能)结构形式起一种辅助性的作用，参谋(职能)机构或职能部门设在较高的领导层次上，和直线机构或人员之间没有直接的领导关系，它们虽无指挥权，但在其职能范围内有一定的决策权和监督权。它们和直线机构或人员之间的关系是通过共同的上级发生间接的领导关系。它们向最高管理者提出各种决策方案和行动计划，经过最高管理者批准后下达给直线管理者具体执行。有关信息按直线—参谋(职能)机构的权责关系在组织中上下传递。

图4-4　某城市的直线—参谋(职能)结构形式简单示意图

(资料来源:彭和平:《公共行政管理》，中国人民大学出版社2002年版，第78页。)

直线—参谋(职能)结构形式是一种比较复杂的结构形式，它以直线结构形式作为一种主要形式，并以参谋(职能)结构形式作为辅助形式或补充形式，因此，它可吸取两种结构形式的优点，弥合两种结构形式的缺点。在直线—参谋(职能)结构形式中，直线或参谋机构的管理者有较明确的分工和权责关系，既有统一的指挥系统，又有较合理的决策和监督系统。直线管理者的部分职责和任务由参谋机构的管理者承担，可集中精力处理本职权范围内的主要业务，培养、发展专门知识和技能。参谋机构的管理者没有直接的指挥权，而是通过最高层领导参与决策和监督，有利于全局考虑和统一领导。直线—参谋结构形式也有一定的缺点，由于它包含了两种结构形式，容易在两者之间出现某些矛盾。一方面，参谋机构人员的权限过于集中，会将其意图强加于直线管理者，干扰、限制直线管理者的正常工作；另一方面，直线管理者的权限如果过大，自行其是，将使参谋机构及其管理者处于可有可无的地位上，削弱组织的整体领导和统一指挥。另外，在直线—参谋结构形式中，各专业分工的参谋机构或职能部门之间的横向联系较差，容易产生脱节和冲突，使直线管理工作陷入矛盾和混乱之中。因此，如何调整、改善直线参谋—机构之间的权责关系，是与提高工作效率和组织效率密切相关的问题。与前两种结构形式相比，直线—参谋结构形式具有较多的优点，适用范围广，因此，在各类组织系统，特别是行政组织中是一种常见的结构形式。

(四)矩阵结构形式

矩阵结构形式是在直线—参谋结构形式基础上发展出来的一种新的结构形式。“矩阵”是借用数学上的概念，矩阵结构有时也称为方格结构。如图4-5所示，矩阵结构形式把按职能划分的参谋机构(如计划、财务、人事等)和按产品或项目划分的小组结合起来组成一个矩阵，其成员同时受到双重领导，既接受项目组负责人的指挥，又接受参谋机构的指挥。项目组负责人制定该产品或项目的工作计划，决定应当做什么，怎么去做，什么时候完成，等等。参谋机构的负责人制定该产品或项目的技术方案，决定用什么方法完成任务，负责批准有关建议或向项目组负责人推荐工作人员。这样，项目组成员和其他成员构成一个整体，在项目组负责人领导下相互协作，并且和各职能部门保持组织和业务上的联系，发挥各自的专业特长，有利于共同目标的实现。

图4-5　矩阵结构形式

(资料来源:彭和平:《公共行政管理》，中国人民大学出版社2002年版，第80页。)

矩阵结构形式与直线—参谋结构形式的主要区别在于:它是一种垂直领导和水平领导并重，而不是虚实结合、有主有次的结构形式。它加强了管理活动的纵向联系和横向联系的整体性，不仅充分发挥直线管理者的作用，保证具体工作的统一指挥和领导，而且使参谋机构直接参与具体的管理过程和管理活动，不再像直线—参谋结构形式那样必须经过最高领导者批准下达指令才能发挥作用，因此具有较多的积极性。由于项目组负责人可根据具体的共同目标协调各参谋结构的活动，可以减少它们之间的矛盾，加强它们的横向联系。同时，项目组负责人没有纯粹的直线管理者那样单一的指挥权，无权拒绝参谋机构的业务或技术指导，参谋机构的积极作用可以使不同部门的专业人员组织在一起，更好地发挥综合优势，提高工作效果和组织效率。矩阵结构形式由于在隶属关系上是双重领导，在实际工作中会产生指挥和协调方面的问题。有时由于项目要求，规模比较庞大，管理工作也较为复杂。这种结构形式多用于大型生产部门和大型科研项目上。^[9]