李嘉伟[1]
目前我国的社会管理体制正在建立“小政府、大社会”的管理框架,社会管理也正在从单位管理模式向社会管理模式转变。但是突出的问题是政府与社会组织的关系还没有摆正,政府与社会组织在共同治理社会的过程中应是一种双赢的共生关系。2004年党的十六届四中全会明确提出了建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。2011年2月胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上的讲话，对建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局提出了明确要求。创新社会管理体制，必须结合中国的国情，在传统社会管理格局的基础上，充分发挥党政的领导作用，同时积极发挥社会组织的协调作用，把它作为政府社会治理的合作者。十七大报告指出,完善社会管理应“重视社会组织建设和管理”。胡锦涛总书记在十六届四中全会上指出,“要发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用,形成社会管理和社会服务的合力”。有鉴于此，笔者认为,推进我国社会管理创新的突破口即是发挥社会组织的作用。
一、社会组织是创新社会管理方式的重要力量
社会组织有广义和狭义之分，广义上讲的社会组织包括：政治组织、经济组织以及政治、经济之外的一切组织，我们都可以称之为广义上的社会组织。在文章中指的是狭义的社会组织，即与政府组织和企业组织相对应的、相区别的其他组织，我们把它称为社会组织，即指除了政府和企业组织之外的其他的组织我们称其为社会组织。有时也称社团组织、行业协会组织、社会中介组织。在党的文件里面称其为社会组织，社会组织是致力于公益性、非营利性、非政治性活动的社会组织。据统计，截至2011年底，全国共有社会组织45.75万个。在由全能、无限、管制型政府向有限、服务型政府转变背景之下，通过政府转变职能，社会组织有效衔接政府部门，在创新社会管理中发挥重要补充作用，在这种转变中，转变政府社会管理职能的目的,是加强社会管理和提高公共服务的水平。胡锦涛总书记在十六届四中全会上也明确指出,“要发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用,形成社会管理和社会服务的合力。”[2]党的十七大报告指出,完善社会管理应“重视社会组织建设和管理”。创新社会管理体制，在健全党委领导、政府负责、公众参与作用的同时，还要运用社会组织的独特优势，充分发挥其在创新社会管理体制的作用。
社会管理是政府机构和社会组织运用法律、法规、政策等国家政治工具，直接或间接地对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域，以及社会发展的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。[3]在由全能、无限、管制型政府向有限、服务型政府转变背景之下，政府在职能转移上容易出现缺位和越位的问题。社会组织可以弥补政府的越位和缺位，在现代化建设中发挥着政府和企业不可替代的重要作用,2011年2月，胡锦涛总书记在中央党校举行的省部级主要领导干部社会管理及创新研讨班上明确指出：“引导各类社会组织加强自身建设、增强服务社会能力，支持人民团体参与社会管理和公共服务。”这表明社会组织已成为构建政府主导、社会组织和社会公众共同参与国家治理和建设格局的重要力量。
1.从公共服务视角看有其必要性
社会公共服务是指在社会发展领域中的公共服务，主要指以满足公众基本需求为主要目的、以公益性为主要特征、以公共资源为主要支撑、以公共管理为主要手段的公共服务，主要包括教育、医疗卫生、文化体育、社会福利和社会求助等内容。社会组织起到了承担政府转移的部分职能,社会组织是承担政府转移出来的社会公共事务的组织载体。没有社会组织的发展壮大,社会就无法承担政府转移出来的部分公共事务管理职能,也就无法形成市场经济条件下的政府和社会机制的双向互动。提供公共服务是社会组织的内在要求,社会组织只有服务于一些特定群体的需求,才能获得自身的发展。社会组织在关注社会现实问题、追求社会公益的过程中，提升社会公信力，实现其所追求的公共利益最大化的目标。社会管理作为一项重要的社会公共议题，成为了社会组织关注的焦点。在市场经济条件下,由于社会成员利益需求的多样化,政府很难独自承担个体的管理和服务职能。这就需要采取鼓励社会组织发展的公共政策,鼓励和支持社会组织来承担个体的部分管理和服务，在政府和民众间提供一个交流的平台,从而促进社会管理体制的创新。近几年来，社会公共服务不再政府独揽，而是随着政府职能的转变，政府通过委托和以合同的形式招标转交给社会组织，社会组织逐渐成为提供社会公共服务的重要力量。通过社会组织的参与提供公共服务，提高了优质的社会公共服务，保障了公众享有公共服务的选择权，降低了政府提供社会公共服务的成本，创新了社会公共服务提供的模式。
2.从化解社会矛盾视角看有其重要性
目前，我国已开始进入一个高风险的社会发展时期，各种社会矛盾具有多样性、频发性、复杂性，这是我国社会发展中不容忽视的社会问题。如何的妥善的处理和解决各类矛盾？事关社会主义现代化的实现，因为妥善的解决矛盾，最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素，是构建社会主义和谐社会的本质要求，也是创新社会管理体制的内在要求。在利益主体多元化的市场经济条件下,政府很难面对单个的个体来解决他们遇到的矛盾。民间组织在解决社会矛盾中，发挥着政府不可替代的作用。在和平时期，政府要实现经济的又好又快的发展，但这是以社会的稳定和和谐为前提，而发展社会组织的重要任务就在于更好地维护社会稳定。近年来，由于在公共服务中，资源配置的不平等，社会矛盾明显增加，而代表底层民众的社会组织的缺失是导致这一现象的重要原因，在一些公共政策的制定过程中由于没有社会阶层的代表的参加，一些社会阶层的利益无人申诉或维护，损害了一些阶层的利益，而政府要实现有效的社会管理，势必需要在政府和民众之间建立一种中介机制，否则政府之依靠强制的行政行为反而容易导致民众的不满和激发社会冲突，甚至酿成群体性事件，通过社会组织对社会管理的参与,有益沟通和协调各利益主体之间的利益关系，达到释放社会压力，缓解社会矛矛盾的目的。因此，积极稳妥地发展社会组织，充分发挥社会组织解决矛盾的作用,既有利于协调不同利益主体之间的利益关系，又有利于化解社会矛盾，维护社会的和谐。
3.从社会协同视角看有其紧迫性
通常来讲，整个社会可以划分为三大主要部门：政府、市场和社会组织,亦即第一部门、第二部门和第三部门。市场讲求效率，作为一只看不见的手，在促进经济发展的过程中发挥着至关重要的作用，但是市场由于自身具有盲目性、自发性等缺陷，市场有失灵的时候。政府作为一只看得见的手，面对利益主体多元化的不同利益诉求，难以及时处理好多元利益主体的利益需求，也有失灵的时候。在一只看不见的手和一只看得见的手都存在缺陷的情况下,就要寻求第三只手来协助调节，而这第三只手就是我们所讲的社会组织，从社会管理的发展趋势看,社会管理日益社会化。这就出现了众多的社会组织，据民政部相关部门统计，截至2011年底，全国共有社会组织45.75万个。可见，社会组织已经发展成为一只重要的力量，在社会协同中与政府和市场一道创新社会管理。社会组织不同于政府,它可以解决政府在一些公共管理中缺位的问题，起到一个拾遗补缺的作用。从一定程度上来讲，政府和社会组织之间是一种互补的关系。政府培育社会组织的发展，并管理和规范社会组织，对于社会组织的发展和壮大起了重要作用，反过来，社会组织的发展和壮大又对政府的公共治理发挥了重要作用。从治理国家来讲，政府是主导；从管理社会来讲，社会组织是主力，可以看出两者的侧重点各有不同，因此在管理社会的过程中，社会组织更能发挥管理作用。因此在今后一个时期内，增强社会协同的关键在于充分发挥社会组织作为社会协同主体在社会管理中的积极作用。
二、社会组织在创新社会管理中的作用
1.提供公共服务
随着社会管理的难度加大,政府负责的公共服务领域已超出政府所能承受的范围，将一部分社会管理权力转交给社会组织来承接，是实现“小政府、大社会”的社会管理模式的必然选择，政府通过购买服务吸引社会组织进入公共服务领域，通过购买服务、委托服务等方式将政府的部分公共服务职能转交给社会组织。社会组织承担一些公共管理和服务职能，协助政府由管制型向服务型转变。一方面，社会组织可以承担政府转移出来的部分职能，促进政府职能的转变；另一方面，社会组织具有接近社会的优势，能够及时地发现人们对公共服务和产品的需求，而且，社会组织提供公共产品和服务成本比政府低。而且社会组织贴近基层民众,能及时地对基层民众的多元化的服务需求作出反应，可以快捷的为民众提供高效优质的服务。以2012北京市拟投资1亿元资金用于购买社会基本公共服务、社会公益服务、社区便民服务、社会管理服务、社会建设决策研究信息咨询服务五个方面为例。购买社会组织的公共服务包括扶老助残服务项目，支教助学服务项目，就业、创业帮扶服务项目，社区居民出行便民服务项目等。政府机关以合同方式交予有资质的社会组织完成，并根据后者提供服务的数量和质量，按照一定标准进行评估后支付服务费用。通过购买专业性的社会组织提供的公共服务，可以减轻了政府的行政成本，促进了政府职能的转变。因此，社会组织能够有效地替代政府来高效地提供公共产品和服务，社会组织的参与可以为群众来提供一些政府所不能及的地方和所达不到的一些公共服务，由社会组织来弥补政府的一些失灵，发挥社会组织在社会管理中的社会协同作用,提高公共服务的效率和效果。
2.促进社会公平
社会公平是社会主义的本质要求，也是构建社会主义和谐社会的基础。社会组织在促进社会公平中发挥着重要作用。在促进社会公平中，政府、市场、社会组织三位一体。政府在促进社会公平的过程中实施宏观领导，社会组织是促进社会公平的一个执行者，是沟通政府与社会的桥梁，是促进社会公平的重要动力。社会组织作为沟通政府与市民的第三部门，与政府、市场一起成为促进社会公平的三大部门，在促进社会公平中发挥着重要作用。尤其是在慈善事业和弱势群体工作中，大部分社会组织从事慈善事业和弱势群体援助，这有利于促进社会公平。在我国，中国红十字会、中国残疾人联合会、北京慧灵弱智弱能人士服务机构、深圳南都公益基金会、友成企业家扶贫基金会等社会组织在帮助弱势群体，促进社会公平方面做了许多的工作。社会组织扎根于社会，对社会弱势群体开展社会救助、帮扶等工作，为保障弱势群体的生存和发展做出了自己的贡献。“能够推动社会广泛关注与帮助在经济、社会发展中资金与能力薄弱的一些部门，以及一些遇到困难的社会弱势群体，如失业与半失业人员、老年人、残疾人、缺少劳动能力的儿童与妇女，以及城市下岗工人等等。社会组织可以组织民众来帮助这些弱势群体，以自身行为带动和教育民众参与类似的活动，鼓励社会成员关注社会弱势人群，增强他们的社会责任感。”[4]在这方面作为社会组织的中华慈善总会发挥了显著作用。中华慈善总会开展了扶贫、安老、助孤、支教、助学、扶残、等慈善项目，如资助孤儿的“爱心助孤工程”、帮助老人的“慈善助老工程”等。
3.扩大政治参与
社会组织从公共利益出发，能够介入社会各领域，反映社会利益多元需求。由于其民间性、志愿性、独立性和公益性等特点，便于倾听与反映社会群体的利益需求，防止利益表达和利益整合出现“失真”的情况。公民参与政治的根本目的是为了维护利益，分散的利益表达却可能引发政治参与的无序和混乱。“社会组织作为公民自愿加入的一种社会团体，可以在一定范围内起到利益表达与利益整合的作用，从而推动公民的有序政治参与。因此，通过民间组织实现公民的有序参与，不仅可以减轻政府的政治管理成本，而且更能体现公民的主体性，更能表达民意和激发公民的参与热情，也更加符合民主精神。”[5]党的十七大对社会组织在促进公民有序政治参与中的作用给予了高度关注。强调必须重视社会组织在促进公民有序政治参与中的作用，逐步培育公民有序政治参与的新载体。一是以社会组织为主体的市民社会的发展，有利于拓展公民政治参与的领域。社会组织为主体的市民社会的形成和发展，使社会自我管理的能力得到增强，社会组织在社会治理结构中也日益发挥着重要作用。社会组织为公民参与社会管理与公共服务搭建了平台，有助于提高公民政治参与的能力。社会组织倡导的基本精神是自治和志愿，公民在社会组织中的活动是民主和独立的，这样可以把人们培养成为具备良好参与意识并乐于行使自己权利的公民，从而，公众能以理性合理有序方式进行政治参与。
三、促进社会组织发展的基本路径
1.完善管理体制
2011年02月19日，胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表重要讲话强调：“进一步加强和完善非公有制经济组织、社会组织管理，明确非公有制经济组织管理和服务员工的社会责任，推动社会组织健康有序发展。”目前，除合法登记的社会组织之外，社会上仍存在大量没有登记的非法开展活动的组织，也没有挂靠单位。因此，“一是国家应该尽快制定统一的《民间组织登记法》，完善民间组织的参与机制，通过降低民间组织登记成立的门槛，使大量行为合法但由于成立困难而游离于政府监管视野之外的民间组织纳入到法律规范的范畴之中。”[6]二是改革社会组织的双层管理体制。现行社会组织实行登记机关和业务主管单位的双重管理体制。这种体制注重的是登记，对社会组织成立的资格条件控制很严。导致了大量找不到挂靠单位的社会组织游离于法律之外。因此，政府要放宽社会组织的登记控制，将工作重心转向社会组织的运作和管理。在2012年5月召开的中国公益慈善项目交流展示会新闻发布会上民政部部长李立国介绍说，“民政部门对有关社会组织直接登记的工作在去年下半年已经开始实施，对工商经济类、公益慈善类、社会福利类、社会服务类的社会组织已经按照民政部门业务主管和登记一体化来进行直接登记。对涉及多个部门业务管理，但希望由民政部门直接登记的社会组织也采用征求多部门意见基础上的登记和业务主管一体化。对社会组织的登记和发展，按照经济社会发展需要和人民群众的需要，是有分类管理和重点发展的。”《国民经济和社会发展“十二五”规划纲要》在对社会组织的专章阐述中明确了建立统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织登记管理体制。
2.加大政府扶持
政府的支持是社会组织加快发展的重要保障。为此，政府要推进职能转变，主动的把社会管理和公共服务中部分的职能转交给社会组织来承担。这就要求政府合理界定职能边界，采取“费随事转”、“购买服务”等方式，在法律框架内，让社会组织在公共产品和公共服务领域充分展现能力，要减少不必要的行政干预，支持社会组织与党政机关在办公、人、财、物方面实现脱钩，政府部门不应直接干预社会组织开展的业务活动，政府官员尽量不要再兼任社会组织的主要领导职务，保证社会组织日常管理和开展活动的自主性。其二需要发挥税收优惠政策的作用。“要重点制定并完善对社会组织尤其是公益慈善类社会组织的税收优惠政策。积极协调、配合财政、税务部门制定《企业所得税》及其实施条例的配套政策，形成良好的部门协调机制。同时，政府要提供必要的财政资助。”[7]进一步探索政府购买社会组织服务的方法和突进，科学确定政府向社会组织购买服务的服务类别和领域，采用招投标等竞争方式，形成规范的程序和制度，建立政府对社会组织的正常资助机制。政府通过“税收优惠、购买服务、建立社会组织发展基金等方式，完善政府对社会组织资助机制，推动社会组织健康发展。”[8]另外，政府部门可以加快职能转变进程，为社会组织的发展拓展空间。如果政府部门一如既往的对社会事务独揽，那么社会组织的生存空间将受到极大的限制和约束。因此，政府部门应当加快职能转变的步伐，把自己管不了也管不好的事务和一些公共服务项目转移给社会组织。
3.强化自身建设
失去自我的约束，社会组织一样可能出现非法集资、非法牟利、直接违反国家法律等问题。因此，加强社会组织的自我管理，需要从以下几个方面下工夫：第一，要促进社会组织进一步建立和完善以章程为核心的内部管理制度，尤其是财务制度、年度报告、捐赠制度等，有效地发挥权力、执行和监督机构的职能。第二，要稳步开展社会组织绩效评估。制订科学合理的绩效评估指标体系，针对不同类型的社会组织，采取不同指标进行评估，考察社会组织管理运作、信息公开、社会公信度、等方面，并向社会公开发布评估结果，可以采取评级的方式对社会组织进行评估，如评估出一批3-5A级的社会组织。以彰显这些社会组织的先进性。通过绩效评估可以促进社会组织信息公开；强化信息反馈机制，完善社会监督反馈渠道，形成登记管理机关与社会公众双向互动的评估机制，达到社会组织自我管理、自我约束、自我发展的局面。第三，加强社会组织领导班子建设和党的建设工作，建设专业化、职业化的工作人员队伍，社会组织的发展和壮大离不开有一批有专业精神的队伍，这就需要不断地对从事社会组织的工作人员进行培训。第四，制定信息披露规则。由于社会组织大部分都是公益性的组织，其活动动用的又是社会资源，所以，应当强化这些组织的信息披露。第五，继续加大购买服务等财政支持力度，鼓励非公募基金会等资源型组织通过资助社会组织发展公益事业，缓解社会组织发展的资源瓶颈。[9]在此基础上，民间组织应努力提高其社会筹款、公共服务和公关宣传等方面的能力。
【注释】
[1]李嘉伟，男，2008级科学社会主义与国际共产主义运动专业硕士研究生，现为广西师范大学教育发展基金会秘书。
[2]本书编写组：《加强党的执政能力建设若干问题学习读本》[M]，北京:中共中央党校出版社，2004，15-16。
[3]叶庆丰：《创新社会管理方式的基本思路》[J]，《中共中央党校学报》，2011(3)。
[4]陈旭清：《试论非营利组织在社会保障中的作用》[J]，《中共中央党校学报》，2006(4)。
[5]丰存斌：《民间组织在促进公民参与中的作用分析》[J]，《理论探索》，2008(6)。
[6]吴光芸：《论民间组织在公共治理中的作用》[J]，《学会》，2009(7)。
[7]王齐言：《中国的人权事业与非政府组织发展》[J]，《人权》，2009(5)。
[8]孙伟林：《我国社会组织发展现状、问题与建议》[J]，《中国党政干部论坛》，2009(8)。
[9]王名：《发展社会组织开创社会管理新局面》[J]，《经济界》，2011(2)。
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