（一）起端于高度经济增长期的住宅五年规划
20世纪60年代，日本进入了高度经济增长时期，国民收入水平大幅度提高的同时，生活方式也发生了很大变化。过去三代同堂、四代同堂的家庭，对住房的需求也更为高涨。虽然，经过上述住宅金融公库、公营住宅以及公团住宅等政策手段大大消减了住宅不足的问题，但是随着家庭小型化以及住宅老朽化等新问题的出现，日本住宅供需矛盾依然突出。1960年日本政府提出“国民收入倍增规划”，其中就包含了到1970年为止建设1000万户住宅的规划。规划中提出，至1965年为止的前5年先供给400万户，其中政府政策性供给160万户，主要目的是实现“一户一居所”(10)以及对老朽住宅的改造等目的。因此，可以看出，这时的住房政策已经不仅仅是量的补充，同时也还注意质的提高。
上述规划执行到1963年的结果是，虽然住宅总量上有所增加，但是由于家庭小型化的速度更快，所以，“一户一居所”的目标实现十分困难。针对这种情况，1963年政府又一次提出，用剩下的6年时间，从1964年到1970年建设住宅780万户的目标并相应地制定了建设规划。由于包括之前的各类住宅建设规划都是属于建设省内部的规划，缺乏各部门间的整合，因此这一规划制定不久，日本政府着手进行了将住宅建设规划法制化的过程。
1966年6月，日本政府制定了《住房建设规划法》。(11)该法律的特征是：（1）是一部永久性法律，更改规划不需要每次修改法律；（2）规定不仅限于由公共资金建设的住房，也包括民间自力建设住房相关的综合性规划；（3）制定地方单位(12)及都道府县单位的规划。该法律第4条第1款规定：“在国民居住生活达到适当水平并趋于稳定之前，以昭和41年起的每5年为一个阶段，在该阶段中制定住房建设的相关规划（以下简称‘住房建设5年规划划’）且必须通过内阁会议的审议。”从此，日本住房建设规划的制定成为有法可依，且全国各地间、各个部门间相互整合，综合性和系统性都很强的规划。具体的八个5年规划如表10.2所示。
表10.2 住宅建设5年规划的变迁
（续表）
（续表）
注：括号中数据为百分数。
参见本间义人：《战后住宅政策的回顾》，信山社出版2004年版，第66页。
从表10.2中可以看出，住房建设5年规划自第一个5年规划（1966—1970年）起至2005年共计8期，第八个5年规划为2001—2005年。这八个5年规划可以分为两个大的时期，一个是侧重于扩充住房数量的第二个5年规划之前时期；另一个是侧重于提高住房质量的第三个5年规划之后时期。因为据1983年的住房统计调查发现，所有的都道府县的住房数量已经超过了家庭数量，因此，第三个5年规划向提高住房质量的工作重点转换，设定了居住水准目标，第四个5年规划设定了居住环境标准，到了第六个5年规划，则面临了城市再开发、老龄化问题。从这八个5年规划，我们可以清晰地看出，日本住宅公共政策变化的路径。不过，事实上进入90年代之后，这些规划已经出现有名无实的趋势。
（二）住房公共政策四大支柱的最终形成与职能变化
进入高度经济增长阶段之后，日本政府在上述住宅公共政策三大支柱的基础上，于1965年6月又颁布了《地方住宅供给公社法》，以此为契机，各地方政府纷纷成立了地方住宅供给公社，以形成日本第四大公共住宅供给支柱。也就是说，日本的战后住房政策利用住房金融公库、公营住房、日本住房公团以及地方住房供给公社这四项支柱，通过住房建设5年规划下有计划地住房供给，面向不同收入阶层（收入由低到高依次为公营—公社、公团—公库），实施了不同程度的住房保障职能。具体各个政策手段的变化以及所起的作用可以归纳如下：
1.公库
战后的住房供给量不足是个严重的问题，解决住房难被视为最重要目标，于是开始了永久性的住房政策的调整。因财政困窘，为了促使民间的自力建设，作为住房的间接性供给手段，1950年制定了《住房金融公库法》，设立了进行长期低息住房融资的住房金融公库（以下简称“公库”）。同时，公库也是一种应对经济不景气的政策手段。此外，2000年，公库发行了债券，启动了公库贷款债权的证券化，同年11月经政府决定基于“财政投融资制度的彻底改革”的方针，开展了公库资金筹措的多样化的改革。
公库的主要业务是个人住房融资，为提高国民的住房承受能力，稳定地实行以5.5％的年利率为上限的低息融资。此外，为通过融资形成优质住宅资本，对融资住房适用规模、耐用性等建设标准进行利率引导，同时，通过融资补贴等优惠措施推进应对老龄化社会等的各种政策。2003年10月起，为了促进民营金融机构发放长期固定利率的住房贷款，引入了证券化支持事业。
2.公营
二战结束以后，在一半国库的辅助下，由地方政府进行了应急简易住房的建设，然而，这是根据每年度的预算进行调整的不稳定措施。为了使这项制度更具持久性和计划性，作为住房的直接供给手段，于1951年制定了《公营住宅法》。法律出台伊始，受众阶层很广泛，但法律修改后，就只限定为低收入者了。
为应对人口快速老龄化等经济社会巨大的形势变化，于1996年对《公营住房法》进行了“该法出台以来的彻底修改”。主要的修改内容为：（1）地方公共团体必须将老年人等入住者收入标准提高到一定的基准；（2）房租根据入住者收入、住房便利度设定；（3）废除了分类型租借方式，并引入可以购买和租用等多种利用方式。
目前，该制度以收入分位在25％以内的阶层为对象。收入超25％分位者，规定有让出公营住房的义务，并且对仍然居住者根据其收入情况提高房租，对于一定标准以上收入者，则根据附近同类住房的房租征收房租。由于供应住宅大部分已经老朽化，因此，现在法律规定如果地方政府对其进行修建或购买时，中央政府补贴1/2；租赁的话，作为共同设施整修非费，由地方政府以外的机构参与建设或者改良时，中央补贴1/3、地方补贴1/3。
另外，1993年该制度还针对收入分位高的公营住房者为对象，设立了特定优质租用住房制度，即根据《促进特定优质租用住房供给的相关法律》创设的制度。该法规定，可以租用私有土地等建设的优质租赁住房作为公租房使用。如果该建筑针对对象阶层为收入分位在25％—50％，则对共同设施整顿费等进行补贴。此外，该制度还于1998年设立了面向高龄者的优质租赁住房制度，并自2001年起，配合实施《确保老有所居的相关法律》，向高龄者提供公营住宅。为了鼓励民间部门替代原来公营住宅解决低收入、甚至无收入者住房问题的功能，则规定如果民间针对无收入者提供租赁事业，则对事业者补贴建设或者改良住房所需费用以及其向收入分位在25％以下的家庭所收取的减少的房租部分进行补贴。
3.公团
如前所述，20世纪50年代后期，因大量的人口流入大城市，致使都市住房严重不足，为了应对大都市爆发式的住宅需求增长，日本政府制定了《住房公团法》，设立了日本住房公团。公团主要负责在大都市区域内向中产阶层劳动者进行租用住房、分售住房以及住房建设用地的供给。
由于日本住房公团的前身是“住房建设用地开发公团”和“住房、都市建设公团”，因此，是具有都市开发功能的特殊法人机构。在成立后的50多年历史中，日本住宅公团开发了大量的社区群，同时在泡沫经济时代购置了大量的土地。由于公团法人是政府外围组织，缺乏应对市场的灵活性，造成其后房屋空置率高、土地闲置严重而债台高筑的情况发生。1997年日本政府制定了《关于特殊法人等的合理化整决议》，对包括日本住房公团在内的住房、都市建设公团进行整合，并于1999年10月改建为“都市基础建设公团”。在机构改制的同时，其业务也重新被梳理和分流。该机构不再从事按户出售的住宅业务，重点转向对现有市区基础设施再编整顿等业务。到了2004年7月，“都市基础建设公团”也被废除，以新设的“独立行政法人都市再造机构”来代替其部分业务。
4.公社
地方住宅供给公社是日本四大住宅公共政策中最后出台的，针对公团没有覆盖的小城市及偏僻地区的住房供给不足，结合各个地区的特点，进行住房供给的特殊法人，其依据为《地方住房供给公社法》。在“地方住宅供给公社”设立之前，各地区都有公共住房供给机构，但由于这些机构符合《民法》第34条规定的法人，因此在权限和税制方面并不能享受优惠政策，也就无法持续为低收入者提供住宅方面的优惠。公社成立之后，主要职能是为低收入劳动者取得持有住房提供便利。其中最具特点的是《公积金储备制度》的创设，即针对低收入劳动者实行按收入比例进行公积金定期交纳，当劳动者购房时则可以通过公积金来代替支付首付额。这一制度为难以支付首付金额的低收入者或得自有住房提供了可能。但是，随着泡沫经济的破灭，日本房价大幅度下滑，利率也一直处于历史上超低水平。因此，一般商业银行对于住宅融资也采取了近乎零首付的措施，因此，公社的作用也就越来越有限；加之其与公团有同样面对市场竞争十分脆弱的特点，因此，这些年来多数公社经营陷入危机，甚至还出现破产的情况。
（三）对住房公共政策的反思
从上面对日本住房公共政策的四大支柱的介绍就可以看出，事实上在20世纪90年代开始，无论是住宅金融公库还是住宅公团都已经逐步丧失了原有的功能，并最终被新的机构所替代。公社虽然还暂时被保留，但也岌岌可危，许多地方的住宅供给公社已经破产或处于破产的边缘。可以说，日本住房公共政策体系只有40多年的历史，就已经走向了衰亡。究其原因，有以下几个方面：
1.住房公共政策的理念贯穿不一，导致政策目标不稳定
从社会保障角度来说，住房公共政策是为了保障公民的居住权，因而其政策目标以及核心功能都应该是实现国家的“保障”功能。日本住宅公共政策在起步阶段，这一功能是比较明显的。从1945年到50年代末，其住房政策都是围绕如何解决大量无基本居住条件者的住房问题。但进入高度经济增长期以后，名目上“为保障公民居住权、提高社会福利”的政策目标背后，却隐含了很多其他经济上、甚至是政治上的因素。在这一方面，“住宅金融公库”最为典型。
“住宅金融公库”在建立之初是为了促进民间依靠自身力量来解决住房问题而采取的间接式住宅供给政策，并在当时起到了引水入渠的作用，尤其是经济恢复所带来的国民收入增加的形势下，劳动者能够以将来收入预支购房的制度性创新，为快速解决日本战后基本住房条件的改善以及保障绝大多数公民的基本居住权起到了非常大的作用。但是，1973年第一次石油危机之后，日本经济增长开始降速，进入低增长时期。为了刺激消费，同时也迫于美国要求日本解决两国贸易不平衡问题的压力，日本政府多次采取扩大内需的景气刺激措施，而利用“住宅金融公库”不断扩大业务范围，配合财政投融资政策，拉动公共投资和住宅建设，以促进经济增长就是一系列措施中的重要一环。逐渐背离住房保障这一住房公共政策基本理念的做法，对日本泡沫经济的形成有着很大的关联，也成为后来许多学者诟病以及住宅金融公库自身走向衰落的重要原因。
2.政府组建的政策性法人机构自身的问题
“住宅金融公库”、“日本住宅公团”以及后来的“住宅供给公社”都是政府出资建立的“特殊法人”，也即第三部门或政府外围组织。前者是从中央政府财政投融资资金中获取低息贷款或国库补贴；后者尽管各地做法不一，但多数地方的“住宅供给公社”都是政府100％出资。虽然，低成本的资金供给使这些法人机构能够间接或直接地供给优惠住房，但是，由于缺乏市场竞争机制的制约，在住房供给的成本控制、质量提升等方面存在很大缺陷，尤其是这些机构无法根据利用者的需求变化而提供符合时代要求的住房，因而造成很多住房落伍于时代要求，不仅得不到消费者青睐，而且对城市景观也造成很大的负面影响。另外，这些特殊法人成为政府机构的利益集团，不仅是许多高官退休之后再就职的场所，还在不同程度上存在各种腐败的隐患。
3.经济社会环境的变化促使住房公共政策使命的变化
伴随着经济增长趋势的放缓和人口负增长的成熟社会的到来，日本少子化、老龄化的趋势严重、国民价值观和家庭形态多样化等社会经济形势也发生了非常大变化。另一方面，经过几十年住宅的供给，在总量上已经出现了供大于求的现象，房屋空置率不断上升，尤其是“公营”、“公团”以及“公社”提供的借贷住房因其功能设备陈旧而失去往日的吸引力。可以说，过去那种以量的供给来满足公民住宅需求的时代已经不复存在，因而，战后住房公共政策的使命已经完成，必须进行政策目标的转换以适应新的社会经济形势和公民对住宅需求的变化。
2000年正值第八个住房建设5年计划的制定阶段，住房建设用地审议会发布了《关于实现21世纪富裕生活的住房和建设用地政策》报告，指出今后住房政策将以市场和既有储备为导向，朝着以下两个方面进行政策体系的转变：（1）关注既有住房作为社会性资本储备的功能，将住宅建设用地的长期耐用性与环境的和谐共存以及面向长寿社会的应对等结合起来思考和再造；（2）灵活运用既有的住房储备，为满足自立的个人实现自我的需求而提供各种类型的“居住”选项，促进既有住房储备的流动化。因而，今后的住房政策基本方向是确立“通过市场机制形成并管理国民得以共用的优质住房储备（社会性资产），提高能够实现良好循环的新居住标准体系”。根据这一报告，2001年3月，第八个住房建设5年计划由内阁会议审议通过，这个5年计划提出了重视优质持久的住房储备的形成以及市场主导的房源流通等政策目标，并在居住标准目标中新设了住房性能标准的同时，对居住环境标准进行了修改，确定了“应加紧修缮的密集住房市区”的标准等。报告还决定加紧出台应对老龄化社会的政策，必须去除环境制约而促进住房整顿、改良和二手房的流通。
（四）进入21世纪后的重大改革
1.特殊法人等重组的合理化
特殊法人在日本战后集中供给住房，快速改善百姓住宅的基本条件方面起到和很大作用。但是，正像如上所说，到了21世纪，它的使命已经完成，加之其本身也存在许多问题，因此，随着整个世界市场化、民营化潮流的涌进，“公营”、“公团”以及“公社”等与住房公共政策相关的“特殊法人”也面临着必须改革的局面。2001年12月，内阁会议审议通过了重新认定事业及组织形态的《特殊法人等重组的合理化计划》，正式启动了对特殊法人进行整理、废除的改革。
首先被列为改革对象的是城市基础整顿公团（住宅公团）。公团在成立之初的重要职责是确保住宅建设而进行土地开发和城市改造。随着住宅量的饱和以及建设土地量的减少，这些功能已经基本丧失，因此，成为首当其冲的改革对象。在2001年的改革方案中，规定2005年废除“城市基础整顿公团”，根据《独立行政法人城市再造机构法》取而代之为“独立行政法人城市再造机构”，并将其功能定位于：在大城市等成熟市区面向优质家庭进行民营租用住房的供给支援；对与民间难以协调的密集市区进行整顿改造；通过公团租用住房的改善和重建，确保老年人家庭和养育子女的家庭的优质租用住房和居住环境的改善。
其次，对住宅金融金库进行民营化改革，引进住房贷款债券业务，阶段性地缩小新融资规模，并在5年内（2006年）废除该机构，设立继承公库权利和义务的独立行政法人“住宅金融支援机构”，开始发行由其提供担保的债券，并向投资者出售证券化支援业务。新机构的定位为：率先实行证券化支援业务的新独立行政法人。
2.进行公租房改革
扩大公营住宅的管理主体，并在各地全面推进基于地方住宅完善计划的住房政策，设立地方住房政策补助金制度，逐步解散地方住房供给公社等等。具体如下：
（1）公营住房。
公营住房的储备逐年增加，已经达到一定规模。但公营住房的储备中，年久失修，对其改造成为一个难题。此外，入住者和非入住者间的不公平感、高收入者违规入住等问题也比较严重。最初入住的居民已进入高龄期，社区功能弱化的问题也很突出。为了促进这些小区流动性的产生，实施了住房补贴政策，即对有入住资格且希望入住的民营租用住房居住者给予住房补贴，以解决入住公营住房者和非入住者的公平性问题。
（2）住房供给公社。
住房供给公社过去的授权业务主要是进行供应住房的管理和一般的住房分售，但是，随着民营事业者的成长和住房储备的不断充实，住房供给公社在分售住房方面的作用越来越小。此外，受泡沫经济破灭的影响，土地价格下降造成了潜在损失的扩大以及大量的未售出物业经营状况持续恶化，住房供给公社已经成为地方政府很大的债务负担。但是由于中央政府给予其注册资格，地方政府是无法解散公社的，而且由于各个地方情况不同，中央政府也很难“一刀切”地要求全部解散。
针对这种情况，国土交通省于2002年2月设置了住房局局长的个人咨询机构——“地方住房供给公社研讨委员会”，研究探讨住房供给公社的改革问题，出台了地方政府可以自行决定解散公社的政策。同时还规定，对于未解散的住房供给公社，为了确保住房供给公社运营的责任性和透明性，必须引入第三方机构评估和会计事务所的审计。此外，还规定，住房供给公社的新角色应当是成为地方住房服务的协调员。
3.引入市场机制，提高住宅标准，强化政府对住房质量的引导和监管
进入21世纪之后，在住房公共政策方面的一个显著变化就是，推进住房供给的市场化运作和强化政府对住宅质量标准的控制和监管，并将住房政策与地区发展、环境保护以及应对老龄社会对策等相结合，纳入地方和国家综合发展战略之中。
2003年9月，针对讨论结束第八个住房建设5年计划后的住宅政策，“社会资本建设审议会”提出了《新住房政策相关建议》。新住房政策的基本理念是：（1）从重视公共直接供给、重视流动供给，向重视市场供给、重视储备供给转变；（2）确立以市场为导向的政策中所不可或缺的消费者政策，以及住房安全网的再构筑；（3）营造应对少子化、老龄化、环境问题等的居住环境；（4）街道性居住、多地居住等城市、地域政策一体化。
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