高度关注城市贫困

“十五”计划时期，我国在消除农村贫困方面取得了重大阶段性成果。“十一五”规划期间，如何贯彻落实科学发展观，在努力巩固农村扶贫成果的同时，及时控制和逐步消除正在扩大的城市贫困，是大力推进和谐社会建设的重要任务之一。

一、我国城市贫困人口数量增多，生存现状堪忧

1978年以前，我国的贫困问题主要发生在农村。当时，农村贫困人口高达2.5亿。实行以家庭联产承包制为特征的农村改革之后，尤其是国家实施了开发性扶贫政策措施，农村贫困状况得以根本扭转。到2005年底，我国农村贫困人口下降为2365万人，农村人口贫困发生率低于2.6%。

但是，自1990年以后，在我国城市中逐渐形成了新的贫困人口，主要包括下岗职工和被迫退出劳动力市场的低收入人群。由于判断标准和统计方法不同，不同部门和专家学者对当前城市贫困人口规模的估量有较大的差异。一部分专家根据民政部发布的低保情况统计认为，目前我国城市贫困人口数量至少在2300万左右；也有个别学者估算这个数字应在3000万以上。不仅如此，随着收入分配差距的拉大，近年来城市贫困人口数量呈现不断增加的趋势。相关研究表明，2004年我国城镇人口贫困发生率估计为6%—8%。同时，在超过1.5亿城市外来人口（即来自农村的进城务工人员及其家庭成员）中，尽管其收入水平与过去相比有所提高，但相对贫困状况也是十分明显的。

值得关注的是，在城市贫困居民中，老工业基地城市和资源型城市的贫困居民生存现状堪忧。例如，这些城市的老一代贫困职工中有相当多的人因贫病交加而生活十分困难。同时，他们的子女也大多缺乏创造收入的能力和机会，这预示着我国的城市贫困将部分地发生“代际传递”。又如，在矿山塌陷区和中央直属企业职工居住区，许多居民住不起政府优惠提供的“安置小区”或“改造小区”的新房，他们当中的大部分人只能承受原来棚户区低廉的居住费用，这成为棚户区搬迁的一个难题。这些棚户区是社会矛盾最集中、最易被激化的地方。

二、造成城市贫困的主要原因

一是经济转型引起的城市贫困。从上世纪90年代后期开始，因体制改革（如“减员增效”）使国有企业富余人员多数下岗，形成了城市贫困冲击波。在近年来，以政府主导为特征的城市化进程中，形成的城市贫困人群问题更加突出。特别是其切身利益在现实中经常得不到应有的保障，甚至受到严重侵犯。

二是社会保障制度建设滞后形成的城市贫困。首先是保障的覆盖面较窄，部分职工和居民尚未进入它的覆盖范围。其次是保障的水平低，特别是有些地方的最低生活保障标准过低，难以保障城镇居民的基本生活需求。再次是保障的社会化程度低，不同经济类型单位、不同部门、不同地区之间社会保障负担差异较大，保障资金难以在更大范围内调剂。特别是，医疗体制改革未能有效地保证医疗卫生服务的公平性和公益性，加剧了城市贫困问题的恶化。

三是隐蔽性失业增加所造成的城市贫困。目前采用的城镇登记失业率指标往往不能准确地反映城市就业形势的好坏，因为这个指标未包括失业后没有去登记的人。那些年龄偏高、受教育程度较低的失业者因失业时间过长，对找工作失去信心，因此通常选择退出劳动力市场。由此造成的贫困，实际上是隐蔽性失业所形成的。

三、注重解决城市贫困问题的政策建议

相对于农村的扶贫开发而言，解决城市贫困问题的困难在于，城市贫困居民通常没有土地等生产资料，其家庭的劳动力很少有向其他城市转移的机会和能力。因此，在推进和谐社会建设中，要更加注重解决城市贫困问题。为此，提出以下政策建议。

（1）及时制定城市扶贫开发规划。开展城市扶贫是建设和谐社会的重要内容。面对城市贫困人口不断增长的趋势，要尽快制定《中国城市扶贫开发纲要》、研究出台《2006—2010年中国城市扶贫开发攻坚计划》，使城市扶贫开发工作有章可循、有序进行。

（2）适时调整最低生活保障标准。调整最低生活保障标准要依据所在城市居民的人均收入、人均生活消费水平、消费物价指数等基本情况进行。同时，也要考虑到当地经济社会发展水平、符合最低生活保障条件人数以及财政承受能力等因素，应统筹兼顾，与时俱进，适时调整。

（3）通过完善就业援助政策和发展非正规就业减少贫困。扩大就业是减少贫困之本，政府要在完善就业援助政策和加大实施力度的同时，积极为非正规就业创造有利条件。一是要完善就业援助政策。在政府提供的就业岗位中，要尽可能向城市贫困群体特别是下岗失业人员倾斜。例如，最近辽宁省出台了有关政策要求，在三口之家都无人就业的情况下，政府要尽可能帮助解决其家庭中的一人就业。在这一过程中，要充分发挥社区的主体作用，特别是要大力发展社区服务业。二是要根据经济社会发展的实际需要，为非正规就业者创造相应的制度环境和市场环境，包括保护其合法权益、改进劳动管理方式、完善社会保障制度以及放宽市场准入渠道等。三是要考虑到非正规部门和非正规就业长期存在的客观现实，要高度重视非正规就业的积极作用，研究出台相关政策措施。例如，经劳动保障部门审核，对其实行税费减免政策和社会保险费缴纳的政府资助政策。又如，鼓励各地因地制宜发展城乡互助式产业扶贫，对城市下岗工人到农村开发产业、经营业务应予以政策引导。四是要劳动、社会保障和统计部门应当设置常规指标，及时反映非正规就业情况。

（4）扩大政府反贫困的公共服务职能。政府应当重点考虑：一是在国民收入初次分配中注意解决工资偏低和拖欠工资问题，在二次分配中注意调整和增加促进社会公平方面的支出。二是增加政府教育和培训经费投入，鼓励和支持多种所有制形式的职业技术教育和职业技能培训，以提高下岗失业人员的就业能力；实行教育救助制度，放宽和提高大学奖学金的标准，特别是加大助学金和助学贷款支持力度，为贫困家庭子女通过提升自身人力资本价值而改变贫困命运创造条件，遏制城市贫困的“代际传递”。三是把降低居住成本与提供就业机会结合起来，为贫困居民提供廉价的出租屋（或床位）、自成体系的廉价生活环境、方便接近城市商业中心的安置小区等。四是建立医疗救助制度，减少贫困居民的医疗费用支出，提高和改善其保健水平，特别是保证他们不陷入因病致贫、因病返贫的恶性循环之中。五是关注失去土地农民的贫困问题，防止农民因失地引发的新型贫困和从农村向城市简单空间平移贫困人口。

（此文系与原深圳综合开发研究院夏汛鸽同志合作，刊于国务院研究室《送阅件》，2006年4月3日第15号）