改革开放有利于完善社会管理

第三节　改革开放有利于完善社会管理

改革开放以来，随着我国体制转轨的进一步深入，在这过程中隐含的各种社会问题越来越突显出来。转型期是一个兼具传统型和现代型的混合社会形态，由此产生的社会问题也表现出复合共生性和复杂性。在我国现阶段，传统类型的社会问题如传染病、自然灾害等依然构成对人民生活和社会安全的威胁，而在以工业化、城镇化为标志的现代化进程中还不断涌现和加剧一些需要面对的失业、贫富分化、生产事故、劳资冲突和刑事犯罪等社会问题。同时，在我国的社会转型还没有结束之时，旧的社会资源分配体系、控制机制、整合机制正在趋于解体，而新的体系与机制尚未完善并充分发挥作用，所以诱发和加剧了一些特殊类型的风险，如贫富差距过大、社会越轨乃至犯罪激增、传染病控制难度加大、族群冲突加剧、道德失范、信任危机和控制失灵等。这些社会问题和矛盾使得政府社会管理的难度加大。面对这些新的问题和挑战，政府开始日益重视社会管理方面的改革。十六届三中全会把政府职能定位为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四个方面，将社会管理明确定义为政府的主要职能之一，表明防范和治理社会问题，确保社会安全、协调发展，已经逐步上升成为具有十分重要的经济意义和政治意义的战略选择。十七大报告进一步指出，完善社会管理，维护社会安定团结。因此，完善社会管理是社会主义建设本质要求和内在体现。

一、改革开放要求创新社会管理理念

任何一种制度、体制都有与之相适应的理念、观念和价值体系。社会管理体系的完善，需要从观念或理念层面、制度层面、技术操作层面进行全方位思考设计，首要的是加强价值观念层面的思考与定位，认真考虑我们的社会管理的价值取向，这是最根本的。正确的社会管理理念是社会管理体制建立和运行的内在基础。对于社会管理理念或者叫社会管理观念，不同的人有不同的认识，但正因如此，才更需要我们仔细研究。要避免以往所走的弯路，必须从更深层次考虑问题，在观念上首先有所突破，以全新的理念来考虑和完善社会管理。从“全能政府”到“有限政府”，“社会管理”不等于“政府对社会的管理”。政府不能也没有能力包揽一切，也并非随着GDP的增长就可以自然而然地解决一切问题。市场手段固然有效，但将市场化简单地引入公共服务领域，市场化过度，结果就会导致日益扩大的社会差距和日益严重的社会问题。而统筹经济、政治、文化与社会发展是对不恰当强调市场作用的扬弃，也表明了一种新的价值取向。2002年的约翰内斯堡世界峰会对于可持续发展做出了更加明确的概括，即可持续发展包含“经济的、环境的和社会的三个组成部分”，有人将其称为三个支柱理论，应坚持三位一体，协调发展。就三者而言，我们也可以进一步讲，发展的终极目标既不是环境，也不是经济，而是社会，是人的全面发展。因此，完善社会管理，必须首先树立正确的社会管理理念。否则，据此建立起来的社会管理体系是不稳固的，更不能适应构建和谐社会建设的要求。

二、改革开放要求推进社会管理体制变革

改革开放的30年，也是社会管理体制不断改革的30年。社会管理体系建设是一项复杂的系统工程，涉及诸多领域、诸多主体、诸多环节和诸多内容，需要一个长期渐进的过程。完善社会管理，需改革、创新社会管理体制。要努力“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制”。社会管理体制改革涉及的内容很多，例如卫生事业改革、教育事业改革、文化事业改革、就业体制改革、公共财政体制改革、收入分配体制改革等等，还有事业单位改革、社团改革、社区管理体制的改革等等。在涉及诸多方面的社会管理体制改革中，尤为关键的是改革我们的公共财政体制。就是要改革现行的公共财政结构，加大社会发展投入在政府整个预算中的比重。一般来说，我们判断一个政府的社会管理体制是否完善，或者一个政府是不是真正转向公共服务型政府，主要依据其财政结构的变化。服务型政府的财政支出大部分不是用于生产性投资，而是公共服务型的支出。改革开放30年，我国针对民生、社会的公共财政投入不断增加。从国际经验来看，大凡重视社会发展的国家，都会在公共财政中把社会发展放在一个重要的位置。例如OECD国家政府在公共卫生领域的投入占其卫生总投入的70%以上。美国自1960年以来，在收入保障、社会保障、医疗卫生、退伍军人安置等社会发展项目领域的投入逐年增加，总计超过60%。一个国家60%的财政预算都用于社会发展，我们不能不视其为服务型政府，这也是我们在构建服务型政府和推进社会管理体制改革中需要努力的。因此，对于诸多领域、诸多内容的改革，在突出重点的基础上，应注重研究整体推进，避免传统的诸如事业单位改革、社团改革、社区管理体制等的改革，条块分割，各自推进，从而不利于从整体上来完善社会管理体制。

三、改革开放实现了从传统社会管理到公共治理的转变

改革开放的30年是从传统社会管理到公共治理转变的30年。传统社会管理的特征之一是简单地强调社会控制和政府单一地分配社会资源。公共治理理论认为，政府理念应实现从统治到治理的根本转变，同时也带来了治理主体的相应变化，即公共治理主体从一元到多元的转变。公共治理不再是一种政府统治的手段，而代表了一种新的社会多元治理模式，这是治理概念的本质含义。即社会管理除政府这一主体外，诸多社会组织以及更大范围的公众都将构成公共治理中不可或缺的主体。首先，政府要从社会管理的唯一主体变革为主导主体或核心主体。转变政府职能，强化社会管理和公共服务职能，建设服务型政府。其次，社会组织要从被管理客体变革为协同管理主体。在社会管理格局中，社会组织是联系政府和人民的桥梁，是维护稳定的安全阀，是政府职能转变的载体，是人们寻求和释放社会帮助的最直接的形式，在市场和政府的权力责任顾及不到的地方，作为存在于政府与市场之间的各类社会组织就将担负起重要的社会责任。同时政府也要淡出原本不该涉足的领域，将自己不该管或管不了也管不好的社会职能归还社会。因此，政府应该鼓励和引导包括社会组织在内的民间社会的积极参与，尤其是要充分发挥城乡基层自治组织和社团、行业组织、社会中介组织等各类社会组织的作用。再次，公众应成为社会管理的重要力量。公众积极参加社会管理是社会管理取得良好效应的重要因素，有利于公众理解相关的社会管理政策，积极配合相关政策法规的实施。目前一些政府开始意识到公众参与社会管理的重要性，开始吸纳公众参与对社会事务的管理，关注公众的反馈，调动公众对社会事务管理的积极性。但总的来说，目前政府对公众参与社会管理的重要性认识还不够，而公众也由于受传统社会管理体制、民主参与意识、知识文化水平等因素的制约，对社会管理的参与程度还远远不够，这些都不利于社会问题的全面、妥善解决和社会主义和谐社会的构建。因此应开展公民教育，提高公民素质，培养公众参与意识；发展民间组织，创造公民社会载体；建立健全民主参与制度，为公众参与社会管理提供良好的政策环境。

四、改革开放实现了社会管理手段的多样化

随着改革开放继续深入，公共治理机制和手段也将面临巨大变革，不断完善公共治理的手段。传统的社会管理体制的特点是以政府为一元主体的以对社会进行全面管制为特点的体制，在这种体制中，政府实现其管制目标的手段就是行政干预。而对社会事务采取单一的行政干预手段具有诸多局限性。也由于新的历史时期社会问题和社会矛盾更加纷繁复杂的特性，决定了社会管理的手段亦应多样化。因此，社会管理手段应从单一行政干预手段走向多种手段相结合的方式。包括合理利用市场化的工具和手段，提高公共资源的有效利用。思想教育手段也是社会管理的重要手段之一，包括启发教育、说服劝告、建议协商、标榜典范、舆论抑扬等，它用非强制手段使管理对象自觉自愿地从事政府所鼓励的工作或活动。如党的十四届六中全会做出的《关于加强社会主义精神文明建设若干重要问题的决议》，提出社会主义的道德建设要以“五爱”为基本要求，以社会公德、职业道德、家庭美德为主要内容；全国各地广泛开展群众性精神文明创建活动，倡导文明健康生活方式，建设社区文化、村镇文化、企业文化、校园文化等内容；党的十六大正式提出“建设社会主义和谐社会”的口号并进行广泛的社会宣传，使社会主义和谐社会的理念深入人心等，这些都不失为有效采用思想教育手段进行社会管理的典范。

五、立足改革开放，进一步完善社会管理方式

当前，我国政府社会管理中的一个严重弊病，就是管理手段和管理方式落后。西方发达国家社会管理尤其是“新公共管理”改革中的管理方法和技术，为改进我国政府的社会管理方式提供了可以借鉴的“政府工具箱”。新的管理方法和技术的应用，将是我国社会管理的变化趋势。

首先，完善“社会政策”。“社会政策”是政府社会管理的基本政策工具。“所谓社会政策，是指以公正为理念依据，以解决社会问题、保证社会成员的基本权利、改善社会环境、增进社会的整体福利为主要目的，以国家的立法和行政干预为主要途径而制定和实施的一系列行为准则、法令和条例的总称”。必须完善社会政策的规则和程序，做到决策科学化、民主化、法制化；社会政策应该体现社会性、公平性、同一性与协调性，注重公平。

其次，引入市场机制和现代化管理技术。市场机制是治理政府低效率与低效能的有效手段。因此，引入竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，让更多的私营部门参与公共服务的供给，提高政府公共服务的供给效率与质量；合理授权，政府可以将部分社会管理职能如就业指导、消防服务等授权给私营部门和第三部门行使；推广现代信息技术。通过网络的支撑，改造和优化工作流程，建立网上信访、民政救助等工作模块，加快工作信息的流转和处理效率，利用网络将政府职能部门相应的管理职能整合起来，增强政府公共服务的“回应性”与“有效性”，提高政府管理及公共服务质量，建设“便民、利民、为民”的善治政府。