试点工作成果推广的发生机制

第三节　成果推广的发生机制

当试点工作进展到一定阶段和程度，便会涉及试点成果的推广事宜。在试点成果的推广中，首要的一点是如何判断和取舍产生于试验点工作中的各种成果。中央政府、非试验点地方政府对于试点成果的不同态度及行为，都会投影到试点推广过程中，从而使得推广工作产生不同的走向。试点成果推广在表面上的水平扩散形式，实质上要受到政府间关系的结构性约束。在可用于推广的政策方案的具体选择、推广的范围界定以及时间进度等方面，中央政府“控制力”、非试验点地方政府“学习力”之间的互动，会对其产生一个复合影响，进而形成四种类型的成果推广发生机制（参见图4.2）。

图4.2　成果推广的发生机制

资料来源：笔者自制。

一、辐射

辐射，是指中央政府完成了对于试验点工作成果的梳理和整合后，渐次地将新的政策方案推行到全国各个地方，同时非试验点地方政府也积极学习、实施来自试验点的新政策方案。各个试验点通过试点所形成的新政策方案，首先都需要经过中央政府自下而上地选择，并经过相应的整合后，再自上而下地被逐渐“辐射”到更大的应用范围中（参见图4.3）。对试点成果进行“辐射”式的推广，是“政策试点”中最为主要的一种推广形式。在“辐射”式的试点成果的推广过程中，中央政府的推动力度和地方政府的学习积极性都较高。

图4.3　“辐射”的简略示意图

资料来源：笔者自制。

在对试点成果进行“辐射”式推广的过程中，中央政府发挥着“把关者”和“仲裁者”的角色。形成于地方政府局部性试点中的政策方案，在被应用到更大范围之前，首先都需获得中央政府的认可，抑或是中央政府至少不会产生“明确”的反对意见。这是大多数试点成果能够得以推广的最基本条件。这些新的政策选项只有被中央政府所“采纳”，并进行相应的整合和调适，才能获得进一步进行乃至推广的“许可”。虽然现实中也经常存在着某些试点成果尚未经过中央批准，而从试验点“自发扩散”到其他地区的情况，但这也只是中央政府的一种暂时的“默许”行为，在必要的时候，中央政府完全有能力干预这一扩散进程，或是中止或是顺势推动。

待中央政府完成了对试验点政策成果的重新整合后，就开始进行“辐射”式的推广。对于来自局部试点的新的政策选项，中央政府通常不会一蹴而就地将其全面铺开，而是采用“辐射”式的方法来推行，从上自下地对旧有政策进行逐步替换和更新。通过这一方式，中央政府可以灵活掌握推广的范围大小、进度安排等，从而使得新政策的整个推广过程具有一定的“节奏性”。尤其是中央政府能够在推广过程中一直密切关注新政策施行的实际效果，进而反复地梳理和整合产生于政策推广过程中的经验得失，对原有方案进行不断修正和调整，评估政策实施的效果以适时调节实施的速度和广度，加快、放缓或中止这一过程。因此，整个“辐射”过程并未完全遵循线性的发展轨迹，其间还存在着复杂的往复循环和互动。

在中央政府积极推广实施试点成果的同时，非试验点地方政府对于试点成果也表现出较高的学习兴趣和接受程度，很快就将新政策方案施行于本地区。这样整个试点成果推广过程能够得以快速、顺利地进行。

2002年10月，党中央、国务院颁布《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，提出了建立新型农村合作医疗制度（以下简称“新农合”）的任务。胡锦涛总书记、温家宝总理高度重视，多次作出重要批示，为新农合的试点工作和全面推进指明了方向，提出了明确要求。国务院成立了以吴仪副总理为组长的新农合部际联席会议，在吉林、浙江、湖北和云南四个省进行试点，并陆续在全国开展试点工作。从2003年到2007年，国务院连续四次召开全国新型农村合作医疗（试点）工作会议，统一思想，明确目标，部署工作,积极推进新农合制度健康发展。四年来，在各级党委和政府高度重视和正确领导下，各有关部门通力合作，广大农民群众积极参与，试点工作积极稳妥地推进。中央决定，从今年开始新农合制度建设由试点阶段转入全面推进阶段，2007年新农合覆盖的县（市、区）要达到全国县（市、区）总数的80%，2008年基本覆盖全国所有县（市、区）。据统计，截至2007年6月30日，全国开展新农合的县（市、区）达到2429个，占全国总县（市、区）的84.87%，参加合作医疗人口7.2亿，占全国农业人口的82.83%。全国新农合制度运行良好、成效显著，受到了广大农民群众的欢迎和社会各界的好评。^[13]

二、应付

应付，是指面对中央政府扩大试点范围的要求，地方政府学习实施新政策方案的主动程度、积极程度不够高，只是出于服从中央政府的指令而进行被动的应对。在“应付”式的试点成果推广过程中，中央政府的推动力度较高，而地方政府的学习积极性则较低。整个试点成果推广过程的节奏比较缓慢，试点成果在非试验点地区的执行质量不够高，甚至流于形式。

实际上，地方政府对推进房产税并不积极。一方面是体制因素，因为目前税制仍是大集中制，是否要开征一个新税种的权力在中央。另一方面，开征房产税显然对地方楼市会带来一些负面影响。

导致地方政府不积极的另一个原因是，目前的试点城市上海和重庆不太愿意“分享改革经验”，且从试点的实践看，效果不一，而市场和学术界更推崇“上海模式”。

此外，对可能试点的地方而言，因为不同于已有试点城市，考虑到其所在的区域经济和性质，对何种性质的房屋征收也是一个矛盾。

对增量下手，不利于非北上广渝等城市房地产市场的自然成长，对存量下手，又会影响到实际需求，与住房的民生呼声背道，都不是地方政府愿意看到的。^[14]

三、扩展

扩展，是指在中央政府还未对试验点的工作作出明确表态、对试点成果未作出最终评判的情况下，部分非试验点地方政府就已开始主动学习和积极实践来自试验点地区的政策成果，试点成果从而由试验点地区水平扩展到部分非试验点地区。在“扩展”式的试点成果的推广过程中，中央政府的推动力度较低，而部分地方政府的学习积极性则较高。整个试点成果推广过程的节奏处在一个适中的水平。

从2009年初新疆阿勒泰宣布实行官员财产公示，到近日广东纪委宣布将选择两个县区试点官员财产申报公开，我国官员财产公示制度的地方探索，已有4年之久。记者调查发现，最初推行官员财产公开试点的几个城市，既有始终稳步推进者，也有半途止步者；大量的试点始于2011年，仍在谨慎探索中。

记者根据公开资料不完全统计，2009年至今，我国已有29个市、县涉及官员财产公开试点改革，有的已归于平息，有的仍在探索，有的还在谋划中。其中除新疆阿勒泰、浙江慈溪、宁夏银川、湖南浏阳等少数几地外，多数试点始于2011年。

29个市、县中，其中地级行政区有6个：新疆阿勒泰地区、重庆市黔江区、重庆市江北区、宁夏银川市、江苏淮安市、广州市南沙新区。县一级有23个：浙江慈溪市、象山县、桐庐县、磐安县，湖南浏阳市、湘乡市，安徽庐江县、青阳县，江西黎川县，宁夏青铜峡市，江苏宿迁泗阳县、泗洪县、宿豫区，江苏无锡北塘区，辽宁锦州古塔区，湖北荆门掇刀区，广东佛山顺德区，江苏徐州贾汪区、镇江丹徒区、南京江宁区，四川高县，广东珠海横琴、韶关始兴县。

从新一轮试点情况看，试点城市大有遍地开花之势，但大区域则主要集中在东部沿海，尤其是江苏、浙江和广东。^[15]

四、观望

观望，是指中央政府、非试验点地方政府都没有对试验点的工作成果表现出明显的推广或学习意向，而是保持继续关注的态势。在“观望”式的试点成果的推广过程中，中央政府的推动力度和地方政府的学习积极性都较低，试点成果的推广进度极为缓慢，甚至停滞不前。

这是专家眼中最有前途的政策，也是最市场化的一项产品，但试点六年，却频频遇冷。

实际上，早在2007年，环境险试点已在全国铺开。环境险又被称为“绿色保险”，是以企业发生污染事故对第三者造成的损害依法应承担的赔偿责任为标的的保险。

然而，试点六年间，推广困难重重，个别试点省份甚至至今没有一起理赔案例，也有人开始揣测“环保部门推动环境污染责任保险是替保险公司赚钱”。

对于实施什么样的规则，如何推广，全国没有统一的时间表和标准。地方政府一直在等国家出规定和细则。

国家没有基础研究，没有统一标准，地方推广是很难的。

在设计时就考虑过面临的困难，但这是系统性问题，现有配套规则不够，所以一直在试点，也希望从一些地方得到经验，只能在试点中摸索前进。

2007年起环境污染责任保险开始试点，一做就是七八年。当时是试点，现在还是试点，国家没有把它作为“全面日常工作”推广下来。^[16]

出于方便理解的考虑，本书将复杂的“政策试点”现实进行了相当程度的简化和压缩，进而从政府间关系对于“试点—推广”过程的结构性影响入手，阐释了试点开始的触发机制、成果推广的发生机制的类型划分和运作机理。同时需要指出的是，在丰富的“政策试点”实践中，中央政府、试验点地方政府、非试验点地方政府之间的互动行为往往是交叉重合进行的。在政策转变和制度转型的历程中，各个参与主体的行为特征交叠展现，使得“试点—推广”经常以多种类型相交叠的复合作用机制开展运行，并穿插于整个“政策试点”过程中。

【注释】

[1]这里需要说明的是，中央政府、地方政府作出选择的动机和标准，并不在本书的讨论范围之内，此处只描述和讨论中央政府、地方政府在这一过程中的行为。

[2]Barry Naughton，“Singularity and Replicability in China’s Developmental Experience”，Presentation at the American Economics Association Meetings,San Francisco,CA,January 3,2009.

[3]Sebastian Heilmann，“From Local Experiments to National Policy:The Origins of China’s Distinctive Policy Process”，The China Journal,No.59,January 2008.Sebastian Heilmann，“Policy Experimentation in China’s Economic Rise”，Studies of Comparativeand International Development,Vol.43,No.1,Mar 2008. Sebastian Heilmann and Elizabeth J.Perry,eds.，Mao’s Invisible Hand:The Political Foundations of Adaptive Governance in China，Cambridge,Mass.:Harvard University Press,2011.

[4]“改革？违法？安徽宣城试点农房流转调查”，《东方早报》，2008年7月24日。

[5]“个人境外直投双城记：上海温州竞争试点城市”，《财经国家周刊》，2011年第12期。

[6]“房产税试点深圳不积极自身不想开征”，《华夏时报》，2011年1月22日。

[7]“增值税扩围试点遇冷发改委密集调研”，《21世纪经济报道》，2012年6月1日。

[8]“老工业基地改造全面铺开各地争夺首批试点”，《中国经营报》，2013年4月13日。

[9]“南京：中共党内民主尝新”，《中国新闻周刊》，2010年第21期。

[10]“国家新农保借鉴宝鸡模式参保热情超出想象”，《华商报》，2009年8月14日。

[11]“中央一号文件提出省管县参考浙江模式突破财政体制”，《南方周末》，2009年2月2日。

[12]“广东整治保险欺诈东莞成全国首个试点”，《南方都市报》，2010年9月20日。

[13]“2008年新型农村合作医疗制度基本覆盖全国”，新华社北京2007年9月15日电。

[14]“房产税试点地方政府消极应对”，《21世纪经济报道》，2013年5月30日。

[15]“财产公开试点：或止步或低调行进”，《京华时报》，2012年12月13日。

[16]“环境责任险：最有前途，为何遇冷六年”，《南方周末》，2013年5月24日。