中央政府的行政管理体系,行政权力的重构

三、行政权力的重构

在社会转型期，为适应社会主义市场经济体制和社会主义民主行政发展的要求，有必要对原有的行政权力结构进行调整。

（一）中央政府和地方政府的权力调整

中央政府与地方政府的关系无论在理论上还是在实践上都是一个重要的问题。理顺二者的关系，对于调动二者的积极性，既保证整个国家行政系统的协调统一，又提高地方政府的工作效率，从而推进全国和地方经济社会的发展都具有重要意义。

决定一个国家中央政府与地方政府关系的主要因素是经济因素、政治因素和社会文化与传统因素。其中经济因素是起着决定性作用的因素。因为中央与地方关系的核心问题是权力结构的设置，它应当属于上层建筑，由经济基础所决定。在传统社会中，由于商品经济不发达，缺乏对社会系统的经济整合力量，因此，中央政府必须代表国家运用超经济力量去维持社会统治和社会秩序。从我国历史上看，传统社会中央集权行政体制是以自给自足的、封闭的、分散型的小农经济为基础的。低下的生产力水平、占主导地位的自然经济、分散且封闭的个体经济，客观上要求一个强有力的中央集权式的政府权力结构与之相适应。在传统的计划经济中，特别强调计划性和集中统一，强调从上到下统一的计划和单一的意志。在这种情况下，地方的意志和利益被忽视了，其自主权也就无从谈起。党的十四大提出建立社会主义市场经济，市场经济的发展将一改自然经济条件下经济发展的个体性、封闭性和分散性，开放、统一市场的建立能够有效地将各经济活动主体联结在一起。市场经济的建立和发展将造就一个具有自我整合能力的、自主的市民社会，其成员按照市场规则和其他社会规则来调整相互之间的关系。因此，原有的无所不在的、高度集权的行政管理体系不再是必需。在这种情况下，必须调整行政组织的权力结构。

既然建立起市场经济，就应当依照市场经济运行的规律，使市场在资源配置中起基础性作用。这一点的明确对政府来说有双重影响。首先，凡市场能够很好发挥作用的领域，政府就不应加以干预；其次，凡地方政府能够很好地管理的经济事务，就应当由地方根据本行政区域的特点，独立自主和因地制宜地进行管理，中央政府就不应当再加干预，从而给地方政府以充分的自主权。同时，市场经济的发展要求有统一的市场、统一的规则。为防止和克服地方的“诸侯林立”以及地方保护主义，依然需要中央政府发挥调控作用。再加上市场经济本身所固有的自发性和盲目性等缺陷，也需要中央政府对全国经济活动发挥协调作用，从而把自由市场和国家的宏观调控有机地结合在一起。与这样一个经济体制相适应的政府权力结构，必然是既要求有必要的中央集权，又要求有中央调控下的地方分权。没有中央调控的地方分权，只能造成分裂；而没有地方分权的中央集权，只能是高度中央集权的复归。

（二）行政权力的转移

行政权力的转移包括两个方面。第一是行政权力向社会的转移，这种转移是行政权力向社会化、基层化方向发展。占有行政权不应是政府追求的目的，行政权设定的唯一依据，是社会无法依靠自身的力量来解决特定的社会问题。而在社会问题能够由社会自己很好地加以解决时，与之相关的行政权便失去了存在的价值。在政府职能的全能主义时期，行政权力渗透于社会生活的各个领域。其结果一方面，窒息了社会组织和社会成员的活力，压抑其主动精神和创新意识；另一方面，使其失去了自己管理自己的自治能力。

市场经济的建立唤醒了社会组织和社会成员的主体意识，培育着其自主自治的能力。在社会组织和社会成员自治能力提高和政府职能转变的双重影响下，应当逐步将一部分行政权力归还于社会，进一步培养社会的自治能力，让社会承担起自己管理自己的职责。政府放权于社会将对政府自身和社会产生深远的影响。对于政府而言，部分权责归于社会之后，有助于精简机构，裁减人员，不仅可以提高行政效率，也可减轻社会负担。对于社会而言，社会组织在政府放权后可以按照自己的意志管理部分社会事务，而不必事事听命于政府，这将极大地调动其积极性，并且有助于提高其自治能力，有效地改变以往那种对政府的依附关系。另外，它们还可以利用与社会成员联系密切，掌握其要求和意见的优势，制定出符合实际的解决问题的办法。

从行政法的角度来看，行政权力向社会的转移还包括法律法规授权社会组织从事一定的行政管理活动。该类组织经授权后，成为另一系列的行政主体，它们可以在法律法规授权范围内行使行政权力，对所属的社会事务进行管理，并且独自承担由于作出行政处理决定而产生的法律后果。此外，行政权力转移的另一种表现是政府将本来应由自己承担的部分行政职责委托给一定的社会组织，由其履行这部分行政职责。行政委托与法律法规授权的区别在于，前者因作出行政处理决定而带来的法律责任，不由受委托者承担，而是由委托者承担。法律授权和政府委托一方面可以减轻国家和政府的工作负担，另一方面可以利用被授权和委托的社会组织熟悉业务的特点，更好地对某些方面的行政事务进行管理。

第二，行政权力的转移还指行政权力作用方向及对象转移。这主要表现为政府对社会微观领域进行管理的行政权力的弱化，对宏观行政管理权力的强化。弱化政府的微观行政权力是市场经济的客观要求。市场经济的建立需要将原来政府的微观管理权力赋予社会组织，以调动社会组织的积极性并发挥创造力。与弱化政府微观行政权力相对应的是强化宏观行政权力。凡涉及整个社会的宏观事务，为保证该项事务处理的协调性，必须由政府制定统一政令进行管理。