行政法中的行政关系及行政学中的行政关系

一、行政关系的含义

(一)行政法中的行政关系^[1]

行政法是调整行政关系的法。“行政关系”是行政法的一个重要范畴。它是指行政主体行使行政职能和接受行政法制监督而与行政相对人、行政法制监督主体发生的各种关系，以及行政主体内部发生的各种关系。它可以分为外部行政关系和内部行政关系。前者包括行政主体在行使行政职权过程中与行政相对人发生的行政管理关系，行政法制监督主体在对行政主体、国家公务员和其他行政执法组织、人员进行监督时发生的行政法制监督关系，以及行政相对人向有关的行政主体申请行政救济时发生的行政救济关系。后者包括上下级行政机关之间的关系，平行行政机关之间的关系，行政机关与附属机构(如部、司、局、处等)、派出机构之间的关系，行政机关与法律、法规授权组织的关系以及行政机关与委托行使特定行政职权的组织的关系等。根据行政法学界的一般理解，在整个行政关系架构中，行政管理关系是最基本的关系，行政法制监督关系和行政救济关系是由行政管理关系派生的关系，而内部行政关系则是从属于行政管理关系的一种关系，是行政管理关系的一方当事人——行政主体单方面的内部关系。

(二)行政学中的行政关系

在行政学领域，行政关系有着多种多样的解读方式。一般而言，最广义的行政关系是指行政机构在履行职责过程中发生的一切职责与行为关系的统称。这一理解不仅包含了上述行政法学意义上的行政关系观，以及这些行政关系的实践形态，还包括作为一种普通法或者国际法社会行为主体的行政机关及其工作人员在履行职责过程中所发生的各种行为关系。比如，一国国家行政机关在国际交往过程中与他国(地区)行政机关之间形成的各种关系，政府在市场采购过程中形成的信用关系以及与其他市场主体之间形成的买卖关系，等等。广义的行政关系观在内涵上往往等同于行政法意义上的行政关系。不过，这种行政关系观在外延上往往不仅包括各种法制规定意义上的行政法律关系，而且还包括这些法制关系的实践运行状态。一般认为，在行政实践中，公民(或者任何其他社会主体)与行政主体之间的实践关系，随着各国(地区)法治化程度的不同而有所差异，这种关系与法制明文规定的相关关系往往存在不同程度的差异。也就是说，广义的行政关系是法制规定的各种行政关系及其实践运行状态的总和。在行政研究领域，狭义的行政关系是指行政组织体系内各级各类行政机关之间的纵横交错关系，包括中央政府与地方政府之间，地方政府之间，以及各级各种政府内设机构之间的各种相互关系。本章所研究的行政关系就是这个意义上的行政关系。

因此，本章所分析的行政关系与行政法上的行政关系既有联系，也有根本的区别。二者的联系在于，本章所分析的行政关系在外延上与行政法意义上的内部行政关系有重合之处，都要对各种行政机关之间的相互关系进行研究。二者的区别主要表现在两个方面:首先，在外延上，行政法上的行政关系分为外部行政关系和内部行政关系，以外部行政关系为基干，也即是主要指行政主体与行政相对人之间的行政管理关系，而本章所分析的行政关系则主要是指作为行政主体组成部分的各级政府及其内设机构之间的相互关系，不涉及行政主体与行政相对人之间的外部行政关系；其次，在内涵上，行政法上的行政关系研究的是行政主体与行政相对人、行政法制监督主体之间以及行政主体内部的法律关系，而本章所分析的行政关系研究的是各级政府及其内设机构之间的相互关系，这不仅包括法定的职责关系，还包括实践运行过程中形成的各种实际关系在内。也就是说，行政法意义的行政关系主要是一个制度的范畴，而本章所分析的行政关系还包括了实践的内涵，包括了法定行政关系的实践运行形态。

(三)本章对行政关系的界定

在本章中，行政关系指一个国家或地区各级各类行政机关之间的纵横交错关系，包括中央政府与地方政府之间、地方政府之间、非同一政府的部门之间的各种行政关系，以及特定层级政府内部各种行政组织之间的相互关系。由此，我们可以将行政关系分为宏观行政关系和微观行政关系两个层面:前者包括中央政府与地方政府之间的关系、地方政府之间的关系、非同一政府的部门间关系；后者指特定层级政府内部各种行政组织之间的关系。

本章所谓行政关系的构成见表7-1。

表7-1