社会转型开始以后，必然引发行政关系的全面调整

二、行政关系的调整

社会转型开始以后，必然引发行政关系的全面调整。行政关系是政府在进行行政管理过程中所实际形成的各种关系的总和。它包括两个方面的内容。其一是行政系统内部的各种关系；其二是行政系统与社会的关系。在此，主要涉及的是第二种行政关系的调整。

中国社会变迁的一个明显变化就是社会结构的调整。社会结构的调整是转型期社会深层次的变动，这种变动被学术界表述为从领域合一到领域分离。⁽⁸⁾

领域合一和领域分离，作为两种不同的社会结构形式，与建立在一定生产力发展水平基础上的特定的经济状况密切联系。在非市场经济条件下，其社会结构是以政治为中心的领域合一式的，而在市场经济条件下，其社会结构则以各领域的相对分离为特征。从领域合一到领域分离反映着社会中的组织与功能的混杂一体转向组织与功能的明确化或分化的过程。在以领域分离为特征的社会存在方式中，各社会组织及其功能高度专门化，任何组织都有其特定的功能，也都有其相对的行为界限。对于行政学而言，领域分离这一概念的价值在于能够使人们透过我国社会结构的变迁，重新审视国家与个人、政府与社会的关系，从而把握这种关系调整和发展的趋势。

在计划经济的领域合一的社会结构中，政府与社会的关系呈现出政府职能的“全能主义”特征。这一特征具体表现为政府具有政治、经济、文化等各方面的职能。这种状况与传统的计划经济相吻合，却与市场经济的需要不协调。在市场经济条件下，政府的职能与其他社会组织的职能有着明确的分离，其各自的行为界限凸现得非常明显。政府作为国家政权组织的重要组成部分，其责任范围限于社会公共事务领域。政府在对这类事务实施管理的过程中代表国家做出行政行为，而其他社会组织作为相对独立的单位，在追求各自的目的和利益的过程中做出生产经营行为和其他非行政行为。政府作为国家机关，不能替代企事业单位直接对其事务实施管理；后者若无法律授权或政府委托，亦不得做出无行政权限的越权行为。因此，在市场经济条件下，政府应当将原来的不适当上升为行政权的社会组织的权利归还给社会组织，而社会组织原来所承担的政府职能也应复归于政府，从而真正实现诸如政企、政事、政社领域的分离。

领域分离对政府和社会的关系的影响无疑是明显的。对于社会而言，社会组织和个人将在一些特定领域摆脱政府的直接控制而切实获得相应的自由权利，这将改变原有的社会组织和个人的几乎所有利益都由政府来吸收和代表的状况，而有权去追求自身的那部分利益。尽管在中国不具有西方那样的以经济自由和政治自由两种名义来抵御政府干涉的传统，但是随着我国“市民社会”的初步形成和发展，社会成员的权利意识和自由观念将不断萌发并得以明确化，这将对原有的政府与社会这一行政关系的格局产生深远的影响。

一般说来，社会组织和个人的自由与政府权力呈现出此消彼长的关系。如果政府的政治与行政权力渗透于所有的社会领域，经济自由和政治自由将不复存在。只有在把政府的权力限定在特定的范围内，承认除政府权力之外存在着相对的个人权利时，自由才有生存的可能。在我国社会结构发生领域分离，政府与社会明显分化，社会组织和成员的自由正逐步扩大的情况下，合理地确定政府权力和个人自由的界限就成为一个亟待解决的重要问题。

政府与社会之间行政关系的变动必然带来一些其他问题，即政府行为的规范化和民主参与机制的健全问题。一旦确定了个人权利和自由，客观上就要求政府的行为必须做到规范化。如前所述，尽管政府在与公民所形成的行政关系中，双方并非处于平等地位，但是这种地位的不平等只有在政府按照法律所规定的目的来行使行政权时才具有合理性。随着我国民主与法制建设的发展，依行政命令和政策进行行政管理逐步让位于依法行政。依法治国这一治国方略的确定，昭示着我国的区域行政、基层行政和行业行政都将纳入法制的轨道。

中国当代社会结构的分离是相对的分离，政府与社会、国家与个人仍处于相互联系、相互作用之中。从社会组织和社会成员这一方来说，在领域分离之后，不仅获得了其正当权益，而且为了维护自己的权益，可能会一改领域合一条件下受政治整合力量束缚而被动服从的状态，积极影响并作用于政府的公共政策制定过程。作为对公民利益负责的政府，应当为公民的民主参与提供充分而有效的渠道，以便在制定与公民切身利益密切相关的公共政策时使之能够有机会表达自己的意愿。从目前我国的现状来看，在公共政策制定领域和行政立法领域，已经确定了一定的公民参与机制。今后，在对于诸如政府沟通体制的改变，参与渠道的完善，参与形式和范围的确立，公民意见的吸取、协调和整合等方面，应当从政治学和行政学的双重角度进一步进行深入的研究。