三、行政道德建设的基本途径
对于行政道德建设，有两种基本取向:一是思想教育，二是制度建设。以往我国采取前一种手段的情况较多，因为在人性从善和从恶的本能中似乎更重视前者，试图通过教育手段达到使人们抑恶扬善的目的。然而当由于思想教育形式的非完善性而没有使其产生相应的理想结果时，又有人转向了后者，强调从制度伦理的角度来加强行政道德建设，即通过将道德律令明文化、制度化来达到硬性约束公务员行为的目的。但是如同各种政治的、社会的管理手段都不是完美无缺的那样，思想教育和制度建设也各有其局限性。正确的观点应当是，上述两种手段均不能偏废，而是使其相辅相成、相互配合，共同发挥作用。《中共中央关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》指出，“建设好的党风，思想教育很重要，制度建设也很重要”。这是我国长期以来党风政风建设经验的基本总结。
为控制公务员的行为，有关行政道德的制度建设是必要的，因为对政府机体产生侵蚀的因素，表层是各种腐败现象，深层是制度上的不完善。制度的缺乏或者留有漏洞，为腐败行为的滋长提供了适当的土壤，使腐败分子有了可乘之机。对私欲较强的人，进行思想教育，成效来得较慢，或者不甚明显，因为该手段本身就有一定的缺陷。因此，有必要将有关行政道德的内容规定为不可违背的、硬性的制度，并使之系统化。美国学者詹姆士·威尔逊在论述法治时，曾提出一个耐人寻味的观点，即为了维护法治，就必须把制衡控制制度引入政体之中，“以便即使坏人当政也能迫使他为公益效力”(6)。尽管威尔逊在此讲的是政体意义上的权力制衡问题，但是他给人们带来的启示是，健全对公务员行为的制约控制机制，也可以在某种程度上迫使哪怕是“坏人”也不敢轻易地作出失范行为。
在此，存在着一种对人性的基本估计。从制度建设来看，对人性假设得好一些，不如假设得坏一些。外国学者鲁宾逊曾作出这样的归纳，“至今人们还没有发现这样一个过程:当上负有公共责任的部门长官，就能够摆脱自己对私人福利、对个人偏好、民族感情以至种种偏见等类的私心”(7)。这种说法尽管过于绝对，但至少说明了一个问题，既然他们都是人，就难免有人格上的缺陷。只有对人性作较为悲观的估计，才能提醒、促使决策者将道德制度完善化、系统化。这样做的目的并不是针对哪个人，也不是有意贬低公务员的品性，而是在于有利于从整体上设防。
将行政道德规范制度化，只是解决了问题的一个方面。接下来便要通过告诫和宣传，使公务员确立起制度伦理的观念，以期达到对其事先的控制。然而任何事先的控制都不能保证所有的公务员将制度伦理的内容全部内在化，原因在于每个公务员自身的“自动防止故障”(8)的机制都不是完全一样的，公开的、隐蔽的不道德行为总会出现。所以只有事先的防范还是不够的，还必须辅之以追惩式和追谴式的事后控制。一旦有人违背了制度化的道德规范，就要根据制度规定和情节轻重，对有关责任人员及时给予纪律处分和道德谴责，以防止其继续恶化自己的行为，并影响到其他组织成员。
但是，只有制度伦理还不能保证行政道德建设的完善化，它至少在以下两个方面存有缺陷。
第一，发挥的作用有限。制度一般是由法律、法规和政府其他各种具有法律效力的文件加以规范的，因而它具有明显的威慑力。制度的规定和实施可以发挥硬性控制公务员行为的作用。但是通过由法律法规规定的制度来调控公务员的行为有其特定的局限性，即“法不善人”。“法律的性质就是如此，它无法使人们变成模范公民，或一个好的邻居。法律局限于对某些特定的行为进行惩罚。”(9)制度伦理通常只是规定公务员不得做什么，不应当如何做，也就是规定公务员行为的下限，它是公务员的最低层次或者最起码的行为准则。这条下限就是公务员行为的警戒线，低于这个下限就要对其实施制裁。因此，这种消极的调控难以促使公务员形成更高水平的行为准则，以做出更积极的道德行为，这是其一。其二，制度主要是以外力的形式来发挥约束作用的，由外力约束转换为公务员的内在自我约束需经过复杂的过程。有的人能够实现这一结果，也有的人则不能达成这一结果。至于能否实现似乎不是制度制定人优先考虑的问题，他们所关注的是制定规范，违者惩罚，使规范不再被违背。实际上，许多人都是由于畏惧制度规定的惩戒措施而不敢轻易违法违纪的。因为他们不想有损自己的声誉，不愿失去个人既得地位和利益，不能忍受失去升迁机会的痛苦等。因此，制度在引起公务员的内约束方面有明显的不足。
第二，规范的范围有限。首先，任何制度都不是没有缝隙，能够涵盖所有领域的，“甚至在执意主张用法治进行管理的社会中，也还是存在着权力失控的飞地”(10)。制度完善化是一个应当，是一个值得人们竭尽全力为之努力的目标。由于行政管理的复杂性和人类认知能力的局限性，难以制定出完美无缺的制度，以此来对公务员所有的不得作为的行为进行毫无遗漏的控制。其次，制度关注的往往是控制那些危害较大、情节较严重、影响较恶劣的不道德行为，其他一般的非道德行为则游离于制度调控的范围之外。这样，对于那些制度不能或者还没有直接涉及的“灰色区域”的不道德行为，制度调控显然无能为力。最后，公务员的行为是复杂的，有的行为可以用制度化的道德规范，有的则不宜用之规范。对于公务员在政策层次上的某些行为，制度伦理显然无法涉及。政策制定行为与行政管理中的价值选择有关，在这种选择中，决策官员要受到不同道德的矛盾的困扰。例如社会和地区发展中的普遍主义与特殊主义的选择、管理方面的干预主义和放任主义的选择、效率主义和平等主义的选择、长远利益和眼前利益的选择、全局利益与局部利益的选择等问题，由于各层次、各地区决策者在处理这些选择时所面临的主客观条件都有或大或小的差别，因此，用制度伦理来加以严格的硬性规范显然是不适宜的，这也不应该是它发生作用的领域。
如此看来，仅有制度伦理是不够的，它还必须辅之以思想教育手段。该手段尽管有其强制性差、见效慢等不足，但是一旦见效，就能发挥持久、稳定的作用。
思想教育是通过说服、启示、诱导等手段向公务员传输行政道德规范，使其自觉遵守这些规范的一种行政道德建设的方法。与制度伦理相比，思想教育这种非制度伦理更富有弹性和灵活性，它不是以外在强制的形式发挥作用，而是通过循循善诱，让行政道德逐渐内在化，使公务员自觉以其内容规范自己的行为。因此，思想教育手段通过迂回方式，达到实现公务员内约束的目的。
从现实生活来看，无论是遏制私欲，不以权谋取个人利益，还是忠于职守，为整个社会谋利，都取决于公务员自身的道德意识和道德勇气。正确的道德意识并非来自先天，而只能源于家庭、学校和各种组织的教育以及个人的努力。公务员所在的政府组织的教育是学校教育的继续。学校教育侧重于社会道德教育，而政府组织的教育侧重于职业道德教育。在后种教育中，应该首先通过培训和其他各种宣传教育的途径和手段，广为传播公务员的道德规范。同时，利用对模范遵守公务员道德的工作人员的褒奖和对违反公务员道德的工作人员的谴责，使广大公务员在正反两方面典型的比较中分清哪些行为是道德的，哪些是不道德的；哪些是行政机关提倡的，哪些是被抑制的，以此来提高公务员的道德认识能力，培养他们正确的道德意识。
公务员道德认识能力和道德意识的培养，不能把着眼点仅仅放在政府组织内部。作为职业道德类别之一的行政道德，与社会中的其他道德观念密切相联，后者对公务员的道德意识有着直接的影响。特别是在我国社会急剧变动，各种价值观、道德观激烈碰撞、摩擦之际，这种影响就更为明显。因此，政府组织有必要采取相应的对策，借助有关传媒认真分析并介绍不同价值观、道德观的实质，增强公务员辨明是非的能力，以此弱化社会上错误道德观念的影响，强化正确道德观念的作用。对新录用的公务员，在其见习期培训时就应将道德教育提到日程上来，尽可能将他们不健康的道德观念消除在正式上岗之前，从而使政府系统的界限不仅在人员录用方面，而且在价值观和道德观的输入方面发挥“过滤”作用。
在行政道德建设中，还要在政府组织内部营造职业道德氛围。在从事这种工作时，应当从大处着眼，小处着手。例如在公务员正式上岗时，可借鉴新党员入党和外国录用公务员的做法，安排新公务员宣誓就职或作出承诺，使新公务员和参与该仪式的其他公务员受到道德教育；针对有些机关午休时打牌、下棋较普遍的现象，适当安排一些有益的学习和公益活动，或在办公室张贴关于劝学的名人名言；在执法机关门前悬挂整容镜，下面提示:外出执法，请注意公仆形象；在电话机旁留言提示:办公电话由纳税人偿付使用费用，只用于处理公务等。只有通过对这些小事的精心安排，才能一点一滴地积累公务员的道德意识，逐步提高公务员的道德水准。
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