“行政长官制”实际上是一种“弱行政长官制”

　　 尽管笔者从法律上承认香港的政治体制是“行政长官制”，但笔者同时认为香港基本法中所确立的“行政长官制”在实践中是一种“弱行政长官制”。这可以从以下几个方面加以观察。

　　 第一，香港基本法所确立的“行政长官制”是总统制与议会内阁制的混合体，它既有总统制的内容，也有议会内阁制的内容。例如，行政长官既代表特区，有代表特区政府，行政长官、立法会各自独立选举产生，这是总统制的内容；而行政长官又可以解散立法会，这是议会内阁制的内容等。有学者认为香港特区政治体制“很明显地不是议会内阁制，它较为接近总统制”。[40]

　　 第二，行政长官没有“执政党”的政治背景，[41]他缺乏一个有政党背景的执政团队，立法会里也没有同一政党的支持者，即使是“建制派”议员，有时也得与行政长官保持一定的距离。这就使得行政长官在执政时缺乏强有力的与其共进退的执政团队。

　　 第三，立法机关对行政长官和政府的过度制约，导致行政长官的权力被弱化。“立法会拥有一些重要的制衡政府的权力，其中要害的是它拥有否决政府法案和财政拨款的实质权力。”[42]一些激进议员“展开‘拉布’行动(对政府法案或决议案提出极大量的修订并无休止地发言以拖延时间)，严重阻挠政府的立法和落实政策的工作，导致部分政府的计划无法落实”；[43] “原先中央希望以相互配合为主，但实际上却以相互制衡甚至相互对立为主”；[44] “立法会议员认为它比行政长官更具民意授权，也更具政治代表性和‘认受性’。反对派议员无时无刻指责特首由‘小圈子’选举产生，无视特首由中央授权和任命的宪制安排”。[45]

　　 第四，媒体的过度监督使得“行政长官制”中的行政主导显得较为困难，新闻媒体是“第四权力”，它的影响不亚于立法权、行政权、司法权的影响。香港特区行政长官和政府的形象被媒体不断打压，使得香港基本法所要体现的“行政长官制”难以充分地表现出来，行政主导的特征也难以得到充分体现。

　　 除了以上四个方面的原因之外，还有学者认为，导致特区政府是一个弱势政府的原因“很大程度上其实是基本法的制度设计的结果”。[46]笔者也基本赞同这一观点。香港政治体制在设计上综合了议会内阁制和总统制的内容，并更多地表现为总统制的特点，“行政长官制”虽然具备总统制或议会内阁制的形式，但并没有它们的实质内容，即没有它们那种政党制度。政党是选举的机器，也是政治体制的基础，在实行资本主义制度的香港特区没有资本主义社会普遍实行的政党制度，这就造成了香港政治体制先天发育不良，一个“弱行政长官制”的政治体制的形成也就在所难免了。然而，如果从法律上确立政党政治，又容易恶化香港的政治氛围，不利于国际金融、航运中心等方面的发展，不利于发挥香港在经济方面的独特作用。一个地方的政党政治如果只是针对地方问题，这种政党政治并没有多大政治风险，但如果一个地方的政党政治针对的主要是国家或中央层面的问题，那么是否需要这种地方政党政治就值得怀疑，尤其是在目前香港出现“港独”主张的政治团体的背景下，这样的地方政党政治更不能建立。

六、结语

　　总之，香港的政治体制是“行政长官制”，是“一国两制”背景下一种具有中国特色的地方政治体制。它既不是人民代表大会制，也没有照搬外国的政治体制，而是吸取了总统制、议会内阁制以及总督制的不同特点，类似于国外的市长—议会制并结合香港实际情况的一种制度创新。“行政长官制”的表述比行政主导、行政长官主导、立法主导、司法主导、行政长官负责制、三权分立等表述更符合宪法学的科学性，能够更准确、严谨地反映香港特区立法、行政、司法之间的关系，更直接地表明行政长官应有实权以及行政长官的突出的法律地位，更明确地显现出香港的政治体制是一种有利于以爱国者为主体的港人治港的民主政体、共和政体。政治体制的清晰表达不仅仅是一个地方的政治体制的名称问题、形式问题，而是关系到凝聚共识、避免纠纷、提高管治能力和管治水平这一地方政权建设的重大问题。