基层执行者对出生人口性别比失衡认知的调查分析

基层执行者对出生人口性别比失衡认知的调查分析_治理出生人口性别比失衡江西案例研究

报告1　基层执行者对出生人口性别比失衡认知的调查分析

摘要:以往的研究未有对直接参与出生人口性别比失调治理中的领导干部进行专题调查。本研究县(市、区)分管人口计生工作的领导、乡镇书记(街办主任)和乡镇(街办)分管人口计生的领导进行出生人口性别比失调的认知调查，以期从政策执行者的角度探索治理5年来的经验及今后的努力方向。

关键词:基层领导干部;出生人口性别比失衡;认知

当前出生人口性别比居高不下，成为我国目前重大的人口问题之一。新世纪以来的治理工作虽然取得一定成效，但任务依然艰巨。基层政策执行者对出生人口性别比问题及其治理的认知，对今后治理起着至关重要的作用。本文将对基层执行者对该问题的认知进行调查，以期从政策执行者角度探索进一步治理之策。

一、相关文献评述

有关领导干部对出生人口性别比的认知调查是近几年才开展的。据笔者了解主要有四项:一是2005年全国妇联妇女研究所开展的“高层决策者社会性别平等意识调查”。有关出生人口性别比问题的调查是此次调查的内容之一，是将出生人口性别比失衡作为社会性别意识的表现载体，是性别不平等现状的一个突出方面，调查内容包括对导致我国出生人口性别比偏高的主要原因和危害的认识。调查对象是全国人大、全国政协、卫生部、国家人口和计划生育委员会以及全国妇联等机构中242位副部级以上、正局级、副局级领导(肖扬，2005)。二是中央党校对143位地厅级领导干部的有关“中国社会形势分析与预测课题”的一部分内容，调查了他们对出生人口性别比失调的现象、原因、后果的判断。调查对象的基本构成是:国家机关干部占69.9%，党务干部占16.8%，科技文卫等事业单位的干部占9.1%，国有大中型企业干部占4.2%;东部沿海地区占41.3%，中部地区占36.4%，西部地区占22.4%(潘嘉，2006)。三是对广东省委党校县处级干部培训班学员300份问卷调查，获得了广东省县处级干部层面关于出生人口性别比现状、部分问题、缘由及对策的相关信息(危旭芳等，2005)。四是笔者主持的一项专门针对基层直接参与治理出生人口性别比的领导的社会性别意识的问卷调查。调查对象包括分管关爱女孩行动的领导(包括市和县人口计生委副主任及宣教科长)，县关爱女孩行动综合治理部门的分管计生工作领导(包括卫生局、教育局、公安局、民政局、妇联等科级领导)等共331人(2008)。前三项调查是对非直接从事人口计生工作的高中层领导干部的非专题调查，第四项虽然是直接从事治理出生人口性别比的基层政策执行者，但调查主题是社会性别意识。由此，笔者期待直接针对从事出生人口性别比的基层领导干部有关出生人口性别比的认知调查。解决如下问题:国家治理行动进行5年左右，基层直接分管人口计生工作的县领导、乡镇干部们等对该省问题的看法是怎样的，是否与高层和非直接从事人口计生工作的领导看法一致?他们对治理的成效作如何判断?他们对该问题的认知，对当前治理行动有哪些启示?有哪些值得反思之处，政策需要做哪些调整，通过何种方式调整等。为了解决以上问题，笔者进行了相关调查，本文将基于对县分管人口计生工作领导、乡镇书记、乡镇分管领导的调查以及在与以往研究结论的比较中，尝试进行初步的探索。

二、调查对象与方法

调查对象包括:274名县(市、区)级分管人口计生委领导，乡镇书记(街办主任)和乡镇分管领导。其中县(区、市)分管领导包括副书记、副县(区、市)长、县委常委等共72人(其中女性19名);乡镇书记(街道办事处主任)共49人(其中女性3名);乡镇分管领导包括乡镇(街办)副书记(副主任)、副镇(乡)长、党委委员、组织委员、纪检书记、司法所长、人武部长等153人(其中女性30名)。调查采用全封闭式问卷(问卷针对不同对象作了适当调整)，并辅之以培训课中交流和课后访谈。通过两种路径实施调查:①依靠该省人口计生委培训中心组织的“《江西省人口与计划生育条例》培训班”，让县分管人口计生工作的县领导和乡镇分管领导现场做答问卷;②依托该省省委党校课堂实施对乡镇书记的调查。上述两种方式，充分保证了被调查者回答问卷的时间和填写的认真态度，从而在一定程度上保证了问卷的有效性。调查对象来自该省各地(非集中在个别设区市)，同质性强，分布均匀，具有代表性。问卷平均有效率在83.5%以上(县分管领导的问卷有效率为68.1%，乡镇书记的问卷有效率达93.9%，乡镇分管领导问卷有效率达89.5%)。实施调查时间为2009年5～6月期间。

三、调查的主要发现

1.不同层级的领导干部对出生人口性别比的认知有明显差异

参与调查的领导干部在对该省主要的人口问题(人口数量、人口性别结构、人口年龄结构、人口素质、流动人口)进行排序时，人口数量问题和人口素质问题，以及流动人口问题，被更多认为是该省首位的人口问题。18.4%的县分管领导、40%的乡镇书记、9.5%乡镇分管领导将人口性别结构问题列为该省首位人口问题，见表9。该数据在一定程度上表明他们对该省出生人口性别比严重形势的总体判断--出生人口性别比问题紧迫性弱与人口数量、素质和流动的问题。

表9　被调查者对江西省首位人口问题的判断(%)

调查显示，县分管领导、乡镇书记和乡镇分管领导三类不同行政层级领导，对当前该省出生人口性别比失衡现状判断差异并不明显，大部分(不到九成)领导都认识到，但有一成多认为说不清楚，见表10。其原因如他们在“若不认为偏高失衡请说明理由”中说的，“有相当女孩未上户口”。同时，有个别人认为该省出生人口性别比正常，特别是乡镇分管领导较多。中央党校对国家机关干部和东部沿海干部居多的调查中，有九成以上的认为出生人口性别比失衡已经“比较严重”或“非常严重”，不到一成的领导干部认为我国出生人口性别比“正常”或者“不太严重”。相比较而言，人口计生系统和县综合治理部门的领导中93%以上认清偏高事实，高于其他被调查群体。女孩的漏报成为一个显见的原因。另外，笔者认为，出生人口性别比的滞后性是导致领导干部尚未将其提高到某种认识高度的原因之一。

表10　被调查者对出生人口性别比失衡状况的认识(%)

资料来源:肖扬.高层决策者社会性别意识调查与分析.新华文摘，2005(2).潘嘉.领导干部看我国性别比失衡.http://www.cass.net.cn/file/2006020953993.html.危旭芳，段华明.县处级干部对出生人口性别比问题的认知--以广东省为例.南方人口，2005(5).高莉娟.对“关爱女孩行动”基层执行者社会性别意识的调查与分析.人口研究，2008(3).

被调查的三类领导干部对出生人口性别比失衡的原因认识大致相同，居于前三位的原因是:重男轻女的观念和现实、社会保障和养老问题、B超和人流管理问题;其次是经济发展的原因和生育政策影响等，较少人从妇女的权益受损角度认识，见表11。

表11　被调查者对出生人口性别比失衡原因的理解(人次)

资料来源:肖扬，高层决策者社会性别意识调查与分析.新华文摘，2005(2).

该调查与高层决策者的判断基本一致，见图5。

图5　高层决策者对出生人口性别比偏高问题的认识(%)

资料来源:肖扬，高层决策者社会性别意识调查与分析.新华文摘，2005(2).

广东省的县处级领导认为生男观念是出生人口性别比偏高的首要原因，见表12。

表12　广东省县处干部认为出生人口性别比偏高的主要原因(%)

资料来源:危旭芳，段华明.县处级干部对出生人口性别比问题的认知--以广东省为例.南方人口，2005(5).

居于前三位的出生人口性别比失调的后果是“影响社会稳定”居首位，其次是“婚姻家庭稳定问题”，再次是“未来男性找不到老婆”，从侵犯女性权利角度认识较少，见表13。这与其他调查结果较为一致。全国妇联妇女研究所的调查发现，50.8%的高层决策者认为是“影响社会稳定”，25.6%的认为是“未来的男性找不到配偶”或“婚姻家庭问题增多”，而从“侵犯女性生存权”的角度来认识这一危害的只占7.4%;中央党校对厅级领导中有近八成认为出生人口性别比失衡会影响社会的发展和稳定(79.5%)，带来婚姻性别失衡(71.1%)，有两成多从“拐卖妇女等侵犯妇女权利”(25.4%)、“就业性别失衡”(23.9%)。相应地，县分管领导和乡镇书记们认为目前解决江西省出生人口性别比偏高失衡的三条主要出路是，加强农村社会保障、改变重男轻女和调整生育政策，见表14。从他们对主要原因的判断看，不一致处是B超和人流的管理的排位(县分管领导和乡镇书记认为其是第四位的)，而取而代之的是生育政策调整来解决。而人口计生系统的分管主任和科长们也有此认同，但综合治理部门的观点在原因和出路是合乎逻辑保持一致的。在原因上，较少人认为与经济发展以及提高妇女地位有关，见表15。

表13　被调查者对出生人口性别比失衡后果的预测(人次)

表14　被调查者认为治理出生人口性别比失衡的途径(人次)

表15　被调查者对出生人口性别比失衡问题的认知状况(%)

2.当前治理出生人口性别比失衡的政策成效未获得广泛认可

国家人口计生委从2003年始在全国开展旨在标本兼治出生人口性别比失调的“关爱女孩行动”，中央党校地厅级领导干部中有九成以上认为2005年的出生人口性别比整治工作进展“不太显著”或“不显著”。广东省委党校县处级干部培训班学员的调查发现，近半数县处级干部认为所辖区域内的计划生育政策实施效果一般或不太好，需要加大计划生育政策的力度。在上述调查的开展4年后本调查设计了对该省“关爱女孩行动”的宣传倡导、打击“两非”、利益导向等主要治理措施成效的判断和存在困难的调查。

(1)认为打击“两非”的成效判断为“一般”者居多。三类群体中，除县分管领导外，乡镇领导们认为打击“两非”的治理“成效一般”的居最高位，很少人认为“成效很大”，见表16和图6。乡镇书记们认为，在打击“两非”方面，存在的首要困难是难以找到打击的对象，其次是缺乏法律依据、处理过轻、部门缺乏配合和管理不健全等，见表17。

表16　被调查者对打击“两非”治理成效的判断(%)

图6　被调查者对打击“两非”成效的判断分布图

表17　被调查者对打击“两非”治理存在困难的判断(人次)

(2)对宣传教育的成效判断为“一般”者居多。三类群体中除了乡镇书记们认为“成效较差”外，县分管领导和乡镇分管领导中最多人认为宣传教育的治理“成效一般”，较少人认为“成效很大”，见表18和图7。县分管领导认为，宣传教育中存在的困难依次是:群众素质很难短时间提高;让群众热心热脑的宣传比较少，群众不关心，口号化应对检查;干部对人口形势和人口规律把握不够，投入有限或不太合理。乡镇分管领导认为，宣传教育中存在的困难依次是:群众素质很难短时间提高;群众不关心，口号化应对检查;干部对人口形势和人口规律把握不够;投入有限或不太合理;让群众热心热脑的宣传比较少，见表19。

表18　被调查者对宣传教育成效的判断(%)

图7　被调查者对宣传教育成效的判断分布图

表19　被调查者对宣传教育存在困难的判断(人次)

续表19

(3)对利益导向成效的判断为“一般”者居多，判断“有成效”者多于认为“成效较差”者的，见表20和图8。总体看来，对于利益导向的成效认同度相对较高，由此可见，利益导向政策的实施正在推动计生工作管理从以惩罚为主的行政手段向以奖励为主的利益导向手段转变的同时，可能成为当前人口管理方式方法改革和发展的重要内容和方向。关于实施利益导向政策的困难的首位要素，县分管领导认为是投入，乡镇领导们认为是政策含金量少，县分管领导认为第二位因素是政策含金量少，乡镇领导们认为是投入。也就是说，被调查者们认为增加投入增加政策的含金量有利于利益导向政策发挥作用，见表21。

表20　被调查者对利益导向成效的判断(%)

图8　被调查者对利益导向成效的判断分布图

表21　被调查者对实施利益导向政策存在困难的判断(人次)

(4)治理工作更注重行为约束性政策。县分管领导认为当前重点工作在

打击“两非”，其次是利益导向政策、改变重男轻女、宣传教育、管理监督和生殖健康等，见表23。他们目前着重做的两项重要工作是协调部门执行相关计生政策，包括打击“两非”和协调利益导向政策等，同时，监督相关部门落实部门责任等，见表22。这表明当前该省的治理工作还处在注重短期成效的行为约束性政策，利益导向政策也起着一定的作用。治理出生人口性别比是人口计生工作的重要内容，因此，治理的难度离不开人口计生工作难度。三类被调查对象，都一致认为工作中缺乏手段是第一位困难，其次是群体不理解、利益导向力度不大、人口流动等因素。县分管领导认为人口与计划生育工作困难的排序是:执行政策缺乏手段和措施、群众不理解、利益导向力度不大、人口流动、应付上级检查、社会抚养费难收到位;乡镇书记们的排序是:执行政策缺乏手段和措施、群众不理解、人口流动、应付上级检查、利益导向力度不大、社会抚养费难收到位;乡镇分管领导们的排序是:执行政策缺乏手段和措施、群众不理解、人口流动、应付上级检查、社会抚养费难收到位、利益导向力度不大。也就是说，基层执行者认为执行政策时缺乏手段和措施是首位困难，见表24。

表22　县分管领导对当前两项重点工作的判断(人次)

表23　县分管领导对治理出生人口性别比失调治理重要性的排序(人次)

表24　被调查者对人口计生工作难度的认知(人)

3.从改变重男轻女方面治理出生人口性别比失衡有待更多的努力

出生人口性别比失调的根本原因在于重男轻女的观念无法一时转变，那么被调查对象对如何改变重男轻女的观念和行为，他们可以做到的又有哪些呢?县分管领导和乡镇书记们认为他们这一层面力所能及和他们认为应该可做到的是，提倡儿女共同养老和出台有利于女性的政策。乡镇分管领导还认为婚居制改革也能够在一定程度上改变。由调查可见，祠堂改革和丧葬改革入手改革重男轻女是比较难的，见表25。而对宏观支持政策的了解上看，被调查的三个群体对男女平等基本国策知晓较低。三类对象在对男女平等是基本国策的判断，低于县计生副主任、宣教科长和县综合治理部门负责人，但均是不到一半的被调查者知晓该项基本国策，见表26。

表25　被调查者对改变重男轻女的途径(%)

表26　被调查者对男女平等基本国策的认知(%)

四、结论和思考

1.结论

(1)国家治理出生人口性别比失调的行动已5年了，但是直接从事这项工作的基层领导干部中仍有一成多没有认识到该省出生人口性别比偏高严重失调。认识是行动的基础，同样没有认识上的共识，有可能是行动上不能更加有效共为的原因之一。因此，需要加强对治理出生人口性别比失调的认识，有利于形成共识和共为。

(2)三类被调查对象认为出生人口性别比失衡居于前三位的原因是:重男轻女的观念和现实、社会保障和养老问题、B超和人流管理问题。与此相对应的，认为出生人口性别比失调可能导致的后果是“影响社会稳定”居首位，“婚姻家庭稳定问题”其次，“未来男性找不到老婆”列第三;对策是，加强农村社会保障、改变重男轻女和调整计生政策。与以往的调查比较，从“侵犯女性权利”角度认识依然很少。该项结果反映出，从高层到基层的领导干部在为未来男性找不到配偶而担忧的同时，还没有充分认识现实生活正在严酷地剥夺女性的生存权，潜意识中还存在重男轻女的传统观念;尽管治理了几年，但被调查者中不到一半的人知晓男女平等基本国策，与对高层政策者的结果相似。出生人口性别比偏高失调的根本原因是性别不平等，它的长远目标与男女平等基本国策是一致的。要想达到治理目标必须倡导男女平等，如果没有此共识，只能是短期治理行为达到的效果。

(3)对当前治理出生人口性别比失衡的治理政策成效的判断，三类群体中除县分管领导外，乡镇领导们多数认为治理(包括打击“两非”、宣传教育、利益导向等)“成效一般”，极少人认为“成效很大”。具体原因(一种可能是打击“两非”本身做得很好但吆喝不够;另一种是打击“两非”的确困难很大，工作成效有待加强)。关于打击“两非”存在的困难，调查对象比较一致地认为首要困难是难以找到打击的对象，缺乏法律依据等，相比较而言，乡镇分管领导认为在执行过程中部门配合有难度，这与他们工作职级是相对应的，相对而言分管领导在调度各部门和各乡镇协作行动时更得力等。相比较行为约束性政策，被调查者对利益导向的认同度相对高一点。存在的困难主要是投入有限致政策的含金量有限。总的说来，这些具体困难与新时期基层人口计生工作的难点密不可分，基层执行者们认为执行政策时缺乏手段和措施是首位困难。这正是当前计划生育综合改革在治理出生人口性别比工作中的具体体现。

(4)无论从宏观政策，还是从最基层的乡村治理，目前对改变重男轻女上无法有突破性进展，这也是为什么治理工作无法速有成效的原因和困难所在。

2.思考

(1)结合该省出生人口性别比近年的变动情况，治理是微效的或收效不大。当然为什么效果不强，除了调查中设计的一般性原因，如政策目标群体是否清晰，政策执行主体是否到准确并到位，政策内容上偏重治标，可能还需探讨各项具体政策失效的共同原因，如如何有效实现从国家治理到社会治理，以探讨完善的途径。

(2)尽管有男女平等基本国策，甚至法律规定等，但是要在基层要改变重男轻女的现实，是很难的，但可能性也是有的。基层的领导干部们认为，在婚嫁改革、提倡儿女共同养老方面，他们是可为的。那么下一步还得探索其他更深的途径，如村规民约中，看来难以改变的重男轻女的陈规陋习。要改变出生人口性别比失调的根本原因重男轻女的文化，必须要从法律到习惯，上下努力，政府与公民社会合力，公共政策与专项治理行动等共同努力而成。

(3)在专项行动中的各项具体政策，必须还要加以完善。如加强对基层领导干部的宣传倡导，要坚持人文化原则开展方式灵活内容丰富的宣传，对各类各层级领导干部进行针对性的培训;群众宣传，宣传要注重效果，而非过程;利益导向在加大导向力度，加强部门协作和政策协调;打击“两非”要实现依法行政，加强部门配合，打击到位等。

(4)除了专项治理，我们还应该看到公共政策的支持性环境很重要。基层领导干部还应该在推动社区的支持、群众的参与、部门的协作、政策的衔接、政策的可操作性等方面多下工夫。