以农村为突破口实行分区立体开发的改革战略
以农村为突破口实行分区立体开发的改革战略[1]
中国农村发展问题研究组[2]
我国三年来经济改革的实践表明，改革只有选择产生震荡较小而效果较大的领域首先展开，才能逐步成功。
改革的进一步发展，应当在稳定全局的条件下，实行优先改革农村的突破战略；
农村的改革，应当实行生产结构、经济关系、管理体制立体化的开发战略；
全面经济改革，应当随着农村改革的发展，有计划地实行向其他领域逐步过渡的拓广战略；
农村的立体开发和向改革纵深的拓广，应当在负荷较轻、潜力较大、开发周期较短的地区实行重点开发的分区战略。
这个战略的指导思想是：搞活农村，促进城市，全面调整，重点突破，先易后难，由点及面。
一、改革实践的启示
几年来，国民经济的调整和改革，取得了很大成绩。特别是农村的经济改革，一马当先，方兴未艾。但是，要使整个国民经济进入良性循环，还得有一个过程。中国的改革，是在国民经济面临崩溃边缘的历史条件下提出的。目前要实行全面彻底的改革，理论准备、干部准备和物质准备仍然不足。整个国民经济大系统的改革，要想做到活而不乱，就必须有活的实践。否则既不可能设计出合乎国情的发展模式和形成有效的新控制机制，也不可能成批造就具有新素质的干部队伍。而没有一定的物质准备，经济体系又缺乏弹性，应变能力弱，承担改革中可能发生震荡的能力就极为有限。如何在保证十分脆弱的国民经济正常运转的前提下，以最小的代价彻底完成这一伟大的历史性变革？在三年的改革实践中，有这样三条经验，为我们提供了极有益的启示：
1.试行工业责任制与实行农业责任制的不同效果表明，改革必须区别对待不同的经济活动。
2.农村不同地区采取不同形式生产责任制的事实表明，改革必须区别对待不同地区的不同情况。
3.农村实行责任制由点到面逐步推开的成功经验表明，改革必须按先后次序，有步骤地进行。
面对全面改革由于准备不足而一时无法摆脱“一统就死、一活就乱”的局面，我们应当形成新的改革战略指导思想，即：在保证中央集中控制的同时，分解国民经济大系统，选择可能发生震荡较小而产生改革效果较大的经济领域和地区，实行战略突破，完成改革所必需的物质增值、机制替换和干部准备，并以此推动整个国民经济系统的改革。
二、突破战略
现行经济体制对城市与农村两大系统的控制强弱程度不同。同样是责任制，在城市工业试行就带来一定程度的混乱；在农村实行，则取得了实实在在的经济大发展。这种实际经济运动带来的深刻差别是我们构想改革战略的出发点。改革的进一步发展，应当在稳定全局的条件下，实行优先改革农村的突破战略。
（一）力求以工业为中心的国民经济的全局稳定
城市系统与全局关系紧密，改革难度大，不易轻动。第一，国营企业税利构成国家财力的主要来源。它的些微变动，立即会对国家财政收入造成较大影响。第二，工业生产中部门、企业之间关联交错，前后左右、里外上下，互相约束，牵一发而动全身。改革稍一不慎，容易引起较大震荡。第三，城市人口高度密集，其基本生产和活动方式与现行体制融为一体。改革步骤的较小失误，即能酿成较严重的社会后果。
更重要的是，工业系统全面改革的条件目前尚不成熟。近70%的轻工业原料和近2亿城市人口的基本生活需要，至今仍要靠不等价交换的统购统销来维持。这就使工业计划统得过死的局面难以在短期内得到根本改变。工业内部严重的比例失调还需要进一步调整，价格体系目前又不可能全面改革。这使国营企业在资金、人员、工资、生产安排和产品销售等方面，无法享有更多的自主权。在这种情况下扩大企业自主权，往往既有调动企业生产积极性的积极作用，又有企业损害国家利益的消极作用。从而使微观经济活动与宏观经济效果不能很好协调。
因此，工业系统的彻底改革，需要两个基本条件：一是工业内部结构的基本合理；二是农产品供给状况的根本好转。由于尚不具备这些条件，工业系统应坚持加强宏观控制，加紧结构调整，确保改革过程中国民经济全局的基本稳定；与此同时，重点扩大与农村的商品交换，刺激农产品供给增长，促进和配合农村的改革，并为工业系统的改革准备条件。
（二）优先实行农村经济的改革
农村经济的发展，已经提出了进一步改革的强烈要求。而现行体制在农村的控制又较弱。所以，优先在农村实行进一步改革，易于取得突破性的进展。
第一，农村经济没有也不可能像工业一样纳入严密的指令性计划体系，除部分上交任务外，相当大的一部分经济活动处于相对自主的状态。
第二，农业生产是以有生命的动植物为对象的经济活动，受自然因素影响很大，生产过程中所需的大量随机投入，无法通过产品实行精确的计量。农业生产更大程度地依赖生产者的积极性，因而需要更直接地实现生产者与生产资料的结合。
第三，农民解决温饱问题以后，有进一步发展多种经营的积极性。在实行责任制的基础上发展商品生产，必然形成现行控制机制难以适应的多种社会经济联系。责任制实行以后，农村涌现了近一亿相对剩余劳力和数百亿闲散资金（还不算农村储蓄）。充分利用这些资源发展农村的商品生产，必将形成推动改革事业发展的巨大物质力量。
第四，利用剩余劳力和闲散资金发展商品生产，推动农村改革。既不影响国民经济正常运转，又能增加社会财富和国家收入。农村进一步“活”，可以为我们的改革实践创造一个广阔领域。一方面，可以在发展生产的同时，形成更丰富、更多样化的社会经济联系和生产组织形式，在实践中为我国社会主义经济发展提供多种选择模式；另一方面，也使我们可以在保证国家计划、加强宏观控制的同时，有条件试行税收、信贷等灵活的经济调节方式，为完善社会主义经济制度，训练干部队伍，形成新的控制机制，提供理论和实践准备。
第五，农业的发展对国民经济改革具有重要意义。我国现行的经济体制，是在脆弱的农业基础上顺应建立庞大的工业体系的历史要求产生的。但是，这种行政指令性计划为主的经济管理体制，不可避免地要限制资金、人员的合理流动，限制产品价格和工资的浮动，从而限制竞争，使经济效益不能得到更大程度的提高。只有逐步改变农产品供给不足的状况和城乡交换的方式，改革才能向纵深发展。
三、开发战略
几年来，农村经济有了很大的发展。但是，农产品供给不足，特别是粮食供给不足的状况，尚未得到根本改善。要使农村经济真正进入具有内在开拓动力的良性循环，农村的改革应当实行生产结构、经济关系、管理体制立体化的开发战略。
（一）农业生产结构立体化
立体开发的第一层含义是农业生产结构的立体化。粮食生产是维系国民经济正常运转的关键。而我国粮食供给不足的状况，又是由几千年平面垦殖生产方式所形成的恶性循环造成的（如图所示）。
这种恶性循环，一方面限制了商品生产的发展，抑制了横向经济联系，从而为简单的纵向行政性管理提供了可能；另一方面不断加剧着人增、地减、粮紧的局势，从而为行政性强控制机制提供了依据。不走出这种恶性循环，行政性的管理和控制就只能是越来越紧而不能逐步放松。其结果，不仅工业的彻底改革难以实行，而且进一步搞活农村经济也很难做到。
中央领导同志提出了具有深远意义的“两个转变”，在粮食、多种经营、水利建设、生态环境四者之间建立起一种有机联系，不仅为农业生产发展所必需，而且也是农村经济改革的历史要求。走出恶性循环，应当在控制人口增长的同时，建立农业生产的立体结构。例如：变上山开荒种粮为发展木本粮油，变下水围垦造田为发展水产养殖，变以谷换肉为以草养肉，等等。
像平面垦殖具有双重消极意义一样，立体生产结构同时具有两层积极的含义。一方面可以缓解生产条件的恶化，充分利用人力和自然资源，保证国民经济发展所必需的多种农副产品的持续供给；另一方面可以在发展商品生产的同时，逐渐缓解原有体制的强控制，推动新体制萌生。
（二）农村经济关系立体化
立体开发的第二层含义是农村关系的立体化。工业结构的调整，主要依靠行政指令性计划，是一种相对意义上的静态调整。农业结构的调整，则必须在发展粮食生产和多种经营的同时完成。发展多种经营，是农村经济的客观要求。但如果没有政策保证，家给人足的农村，就不会形成生产投资，特别是“上山下水”所需要的中长期生产投资的冲动。农村的剩余劳力和资金没有出路，必然会大量投入到“盖房热”之类活动中，短期投资的经营活动则“捞一把是一把”，社会闲散人员以及赌博、迷信之风也会日渐增多。所以，在国家财力不足的情况下，要使农村剩余劳力、闲散资金与丰富的自然资源结合运动而形成巨大的生产力，就只能进一步放宽政策，形成立体的农村经济关系。
1.农业生产结构的立体化将使农村的经济活动向深度和广度发展。在解决了农民温饱问题基础上的商品生产活动，不仅意味着更广泛地利用自然资源，而且意味着更充分、更经济地对资源的综合利用。随着农村资金和劳力“上山下水”的过程，农副产品的多级加工、仓储、运输、交换、销售以及技术、信贷、保险等服务系统，必然要同时发展，并形成多种经济联系。为满足农村立体开发的需要，我们必须一方面考虑国家现有的加工、流通、技术、信贷等系统的改革，一方面在政策上围绕“上山下水”展开的农村多种经济活动的全面发展创造条件。
2.农村有剩余劳力、资金，但却不是每个农户都具有立体开发、发展商品生产所必备的技术水平、经营眼光及生产组织能力。所以，要充分利用现有资源，做到有钱出钱，有力出力，“有能出能”。这就必须在提倡各种以集体或国营单位为主体的集资和协作经营的同时，在政策上为农村分散的资金和剩余劳力与技术能手、经营能手建立多种形式的经济联合体创造条件，使农村有“企业家精神”的各种能人成批涌现，在带动广大农民发展商品生产和商品交换的过程中，发挥更大的作用。
（三）农村管理体制立体化
立体开发的第三层含义是农村管理体制的立体化。靠政策启动的农村立体开发，大部分是计划外的经济活动，从资金、人员、产供销诸环节上，国家不可能也不必要将其完全纳入严格的行政指令性计划体系。所以农村立体开发，也同时意味着建立立体的农村经济管理体制。
1.无论是对社员家庭的商品生产，还是对生产环节，供销或技术上的社会服务以及社员集资联合经营，只靠简单的行政手段，很难实现有效的宏观控制。要使农村经济健康发展，就必须在完善行政控制手段的同时，加强经济立法，并以税收为重点，健全经济合同、银行监督和信贷等多种经济调节手段。价格不动，税收先行。在宏观上根据不同经营项目实行差别税率，可以大致控制农民的投资方向；在微观上实行累进所得税，可以使生产单位之间的分配差异在社会再分配范围内得到平衡。这样，集资合股开发新的生产领域，就主要表现为社会财富的增长，出现一些股份分红和雇工形式，也不致引起社会的不安。同时，通过完善税收制度，可以使农村生产单位资金周转快、经济效益高的特点，转换成国家财政收入更快增加的优势。
2.农村商品生产和分工的发展，意味着横向经济联系的加强。随着资源、生产要素日趋合理的配置，生产过程中的协作，流通领域的交换，以及技术、信贷系统的服务，都有一种超出行政区域限制的发展趋势。对目前农村跨队、跨社、跨县甚至跨省的多种协作组织和专业公司，原来以行政区域为基础的纵向经济管理体制已很难适应。农村商品生产的发展，特别是以发挥经济优势为主要特征的立体开发，势必要求在改革纵向行政管理体制的同时，以便于发挥不同经济优势的经济区划为基础，形成以分工协作为主要特征的多层次的横向经济管理体制。
总之，农业生产结构立体化、农村经济关系立体化和农村管理体制立体化，是农村立体化开发缺一不可的三个方面。立体开发，从生产发展上看，它具有全面缓解粮食压力，增加农产品供给，为调整工农产品价格，松弛统购统销政策提供物质基础的根本意义。从农村经济改革来看，它又有两个具有战略意义的实际内容：一是在责任制的基础上进一步放宽政策，丰富农村的经济活动和经济关系；二是建立包括行政手段在内的综合控制手段和形成多层次的纵横交叉的经济管理体制。前者解决微观经济效益的问题，后者解决宏观控制的问题。而二者的“合题”，就是农村经济体制的全面改革。
四、拓广战略
中国农村发展问题在整个国民经济中的全局意义，近几年来越益得到了更多人的认识和理解。但是，只有整个国民经济改革的必要配合，农村的立体开发才能顺利进行；同时农村的发展也对国民经济各个领域产生着越来越重要的影响。就农村谈农村，已难以解决农村的问题。农村改革的进一步发展，必然和整个国民经济的改革密切交织在一起。全面经济改革，应当随着农村改革的发展，有计划地实行向其他领域逐步过渡的拓广战略。
（一）农村立体开发对国民经济系统提出的改革要求
立体开发的过程，是资源、技术、资金、劳动力等生产要素合理配置的过程，也是种植、养殖、加工、运输、贸易诸种经济活动一体化发展的过程，更是适度规模的经济组织、合理的行政与经济控制机制、有效的领导与管理体制形成的过程。立体开发的起步固然是从农村开始，但其每前进一步，都必然表现为社会商品经济的发展，因而不可避免要对城市和整个国民经济的改革不断提出新的要求。
1.农村生产方式和农民消费方式的变化，将向城市工业提出广泛的要求。生产方式的变化，例如农、林、渔、牧、副、工、商的全面发展，要求提供多样化的技术手段和生产资料；消费方式的变化，要求提供适应这种需要的日益丰富的消费资料，为满足这些要求，城市工业的部门结构、生产能力、品种构成、产品质量，包括管理方式等，都会发生相应的变化。
2.农村生产要素更为合理的配置和生产领域的扩大，意味着劳动力、资金、技术的流动。这就必然要对现行的人口管理办法、财政金融制度、技术转移措施等，提出改革的要求。
3.农村商品生产的发展，日益增多的农副产品（包括加工制成品）向国内、国际市场输出，将对商业供销系统不断提出新的要求。要保护农村商品生产发展的势头，国营商业供销系统，就必须改善交换方式，疏通流通渠道，改进运输、贮藏、加工条件，提供市场信息，完善调节机制。
总之，农村立体开发对国民经济大系统提出的要求，既是农村立体开发必需满足的外部条件，又是促进更大范围改革的推动力。
（二）农村改革向国民经济改革纵深的渗透
农村实行立体开发，具有向整个国民经济改革纵深渗透的战略意义。农村在责任制基础上发展起来的有组织规模的经营活动（包括加工、运输、建筑、技术、供销、服务、林场、渔场以及大量社员集资联合经营的企业），大都具有几个特点：第一，大家自己筹款，没有不问投资经济效果的弊病；第二，在坚持土地公有的条件下，对农村剩余劳力，不必像工业对城市就业人员一样非包下来不可，从而能做到人员流动，工资浮动，提高劳动生产率；第三，有产供销自主权，其全部经济活动紧密围绕市场需要，没有长期产销不对路的情况。这些企业和经济团体，在生产组织形式上具有与工业企业“同构”的特点。但因其生长在新的基础上，具有上述优越性，只要解决好国家的宏观控制问题，就几乎等于改革成功了的企业。所以这类企业的微观经济效益，在同等生产条件下，往往比现在的国营企业高得多。
目前，充满活力的农村经济，在宏观政策的“催化”作用下，其经济关系已经由下至上、由小到大地对其他领域，发生了两种趋势性影响：第一，各地普遍出现社员经商，已影响供销社以至县级商业部门改变经营作风；农村技术人员实行技术承包，已影响公社以至县级技术部门开始试行承包制；社员集资联合经营影响到社队企业（包括社队林场、渔场），使其由“干部花钱的小金库”、“干部子女的安身处”转变成高效率的承包经营，并进而开始影响到地方工业。第二，在生产、供销、技术服务等各个方面，社员与社队、社员与地方企业、社队与社队、社队与地方企业等各种“杂交”联营正在逐渐增多。所有这些经营单位，又都在生产和流通环节上，与整个工业体系保持着直接或间接的交叉联系（如近70%的原料是农产品的轻工业）。这两种趋势发展太快，则会在工业内部比例失调、农产品供给不足的情况下对国民经济发生一定不良影响；但是，当工业结构日趋合理，农产品供给日益增加的时候，我们也可以通过这两种趋势的演进，使农村改革成功的经济组织形式和控制机制，通过农村工业、地方工业，以及城乡商品交换，有步骤地拓广，促进国民经济相关领域发生变化，逐步演进成整个国民经济系统的改革。
五、分区战略
不同类型的经济活动在我国广阔的土地上有着不均匀的区域分布。各地资源条件、经济发展水平、现行体制的运行状况和干部素质都有很大差异。不同地区承担的国民经济基本负荷很不一样，因而在改革过程中可能对全局发生震荡的程度也很不相同。要在全局稳定的前提下完成改革的战略突破，求得物质替换和机制替换，培养和造就大批具有新素质的干部，农村的立体开发和向改革纵深的拓广，应当在负荷较轻、潜力较大、开发周期较短的地区实行重点开发的分区战略。
（一）稳定全局，分区开发，重点突破
根据目前情况，以农村的进一步改革为出发点，大体可划分五类区域：
1.经济重心区（如杭嘉湖平原、珠江三角洲等）。
这类区域承担着目前国民经济正常运转的基本负荷，人口稠密，工业发达（工业重心区与农业重心区重叠），现行体制的管理水平较高，控制比较完备严密。由于这类地区开发程度已达一定边界，对农村经济体制的变换十分敏感，容易形成震荡和冲击。这类地区目前承担的高负荷，还没有任何其他地区可以承担起来。经济重心区乱一分，全局就乱一分。而这类地区的“活”，又主要表现在摆脱重负荷和发展工商业上。所以，对于这类地区，政策上应持格外慎重态度。近期应在保持基本产品大体稳定供给的前提下适度地“活”，更多地注重采取一些过渡性措施，不宜贸然放松。
2.近期缓解区（如淮北等）。
这类地区承担中等负荷，近期具有一定单项生产（如粮食）潜力。采取较简单的科技措施（如良种），或较简单的要素投入（如化肥），就能使农产品供给有中等以上幅度的增长，并可持续5～7年。在落实和完善责任制的基础上，这类地区可以缓解经济重心区适度搞活所引起的负荷减少，避免发生全局的震荡。为了完成这一战略任务，这类地区应继续坚持有统有活的原则，虽然可以较经济重心区搞得灵活，但必须有一定限度。
3.中期补偿区（如三江平原等）。
这类地区有较大粮食生产潜力，需要有较多投资和综合科技措施。在较强控制下，经过5～8年的单项开发，可以较多地产出替换物质，替换近期缓解区以减轻和分散经济重心区的负荷。但是这类地区生产结构较单一，短期内不易在农村形成丰富的经济关系和具有普遍意义的控制机制，故全面改革应适当放缓。
4.重点开发区（如南方的一些丘陵和山区）。
重点开发区是选择区域改革突破的战略着眼点。本着局部进行整体改革的指导思想，对这类地区的选择，不仅要求有一定的综合开发潜力，能够较快形成大量替换物质，而且要求工业、商业、交通、干部管理水平等有一定基础，以求新的经济运行机制和实践中发展起来的改革理论，在全国具有较大的适应性。这类地区虽然平原潜力不大，但山区、丘陵、水面资源丰富。现在开发程度较低，工业水平中等偏下，并带有自循环的地方工业色彩。管理水平一般，原有控制机制较松弛，易于产生新机制并取得突破性的进展。这类地区只承担国民经济正常运转的少量负荷。一方面，只要能够采取相对的特殊措施，局部的既活又乱，不会影响全局；另一方面，这类地区的“活”主要不表现在摆脱负荷上，开发项目不仅仅是必须实行较强控制的粮食，主要是利用新资源，增加新产品，发展综合性商品生产。这类地区的开发，可以集中较强的科技力量和干部队伍，试行新的经济控制手段，有步骤、较全面地放宽政策和实行较彻底的改革。在狠抓粮食生产的同时，利用丰富的自然资源，重点发展非耕地多种经营，开发木本粮油、水产和草食动物养殖等改变农业生产结构的关键项目。随着商品流通和加工工业的发展，重整地方工业，改革流通体制，改变统购统销和价格体系，实行人员、资金流动和价格、工资浮动，以及工业企业的自负盈亏。逐步实现农村改革向城市改革的过渡，创立系统的改革理论，培养干部队伍，在区内率先形成包括城市系统的相对完整的新的经济运行机制。争取在5～7年时间内，这类地区一方面能够大量提供具有战略意义的社会产品，以逐步形成新的经济重心区；另一方面能够形成具有推广意义的全面改革经验。
5.远期开发区（如西北部分地区）。
这类地区资源匮乏，生态恶化，应在改善现有生态的前提下，力求解决温饱问题，并争取相应的发展，在可能的条件下，为较长期的综合开发做好准备。
（二）互相依托，交替“掩护”，逐步过渡
根据责任制由点到面逐步推开的经验，使不同经济活动和不同经济区域的改革，在时间和空间上有一个连续和替换的过程。就不同经济活动而言，随着粮食单产的较大提高和木本粮油及养殖业的发展，将减轻粮食对耕地的压力，逐步使粮食供给紧张所造成的强控制有计划地减弱；随着税收制度的完善，国家财政重心的转移和分散，部分垄断经营的生产项目，也可以逐步采取允许竞争的政策；随着多种经营的发展，剩余劳力的出路问题逐步解决，土地的集中经营也可以相应放宽；随着农产品供给的日益增长，工业内部结构日趋合理，整个价格体系也可以进行逐步调整，工业改革的步伐就能逐步加快，等等。
不同区域之间的开发过程也是如此。在3～5年内，经济重心区切忌剧烈震荡，只能在近期缓解区所能提供的缓解条件范围内适度地“活”。与此同时，中期补偿区和重点开发区的全面调查研究、实施方案的设计以及前者的投资开发和后者的政策开发，都应抓紧进行。5～7年后，近期缓解区潜力发挥到一定程度后，这两类区可初见成效，整个国民经济就能继续活起来。7～10年，重点开发区形成新的经济重心区，加上中期补偿区，可以分散替换和补偿老经济重心区的相当负荷，而新经济重心区改革成功的经济运行机制以及改革的理论，就可以逐渐向其他区域推广。使区域与区域之间的联系和影响，与农村成熟的生产组织形式和综合控制机制通过多种形式的经济活动向工业拓广，交叉融合成一个过程，有计划地向整个国民经济整体的改革过渡。
六、战略思想
为了在限制条件异常严格的条件下使改革以最小的代价获得成功，我们应当在“搞活农村，促进城市，全面调整，重点突破，先易后难，由点及面”的指导思想下，通过有统有活的政策杠杆，构成一个既有生产关系的变革，又有生产结构的调整，既有新机制的培养，又有新物质的替换，不同生产项目之间互相补偿、互相影响，不同区域之间互相浸透、互相“掩护”的有时间空间结构和有节奏的立体改革战略。以发挥农村近亿相对剩余劳动力和数百亿闲散资金的积极作用为全局改革的突破口，一方面稳步放宽政策，另一方面积极摸索合乎国情的生产组织形式和健全包括行政手段在内而以经济手段为主的综合控制机制。在实践中培训、培养干部队伍，完善社会主义计划经济理论。以改革促调整，以调整助改革。这样，当工业调整成功和农业走出恶性循环之时，整个国家经济进入良性循环，就有可能水到渠成。
以上分析只是提出了一种改革的指导思想，从改革的难易程度上说，城市系统中的国营经济与非国营经济、主导工业部门与服务行业、以全国布局的主干工业与以区域自循环为特征的地方工业，等等，对国计民生具有不同的影响，其改革的难易程度有很大不同。从全国范围看，不同经济领域、不同经济区域的改革，有难易之别。同理，一个省、一个地区，甚至一个县，也应当区别对待不同经济活动和不同经济区域。实行先易后难的改革原则。
中国从来就在统一的前提下存在着区域间的不平衡。只要我们能在加强中央集中控制的同时，正确运筹国力，利用国情特点，首先于局部突破，其次寻求整体新的平衡，就一定能在保证国民经济正常运转的同时完成全局改革的目标。
（原载《农村·经济·社会》，知识出版社，1985年）
【注释】
[1]本文旨在提供一种符合我国国情的经济改革突破战略的科学构想。这里的分析和推论，还有待在今后比较系统和周密地调查研究中加以论证。本构想只是试图提出分解国民经济大系统、建立有时空结构的改革战略的思想方法，供组内研究讨论。
[2]课题组成员：陈一咨、孙方明、邓英淘、王小强、白南锋、白南生、张木生、周其仁。
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