土地的开发利用与分区

土地的开发利用与分区

土地的利用或使用方式和效率，与土地制度，以及国家或地方有关区域和产业开发政策密切相关。企业选址，一方面依据公共的和私人的土地使用状况、开发规划、增值税等政策做出反应；另一方面，也要根据价格或技术的状况适时地进行调整，因为技术进步会对土地的使用模式产生影响，比如建筑技术的改进使人们有能力建造更高的建筑物或提高建筑物的使用寿命。

从全国范围来看，由于各地资源环境和经济社会发展存在明显差异，针对不同的环境条件，国家划分了优化整合区、重点开发区、生态脆弱区、自然保护区四个功能区大类（魏后凯，2006）。相应的，第一类的优化开发区域，包括了京、津、沪、广、深等沿海城市地区，这些地方发展水平较高、经济过密、资源环境承载能力较小、要素成本上升而自主创新不够，因此亟待调整、优化和整合；也包括了西安、成都、武汉等内陆超大城市中心区，其发展水平较高、开发密度较大、环境压力加大，需加大调整优化力度；还包括了大庆、阜新等结构单一、缺乏持续产业的资源性城市，这些城市结构单一、资源消耗大、环境问题突出，产业亟待转型。第二类重点开发区，其已有的发展水平略低于前者，然而资源环境承载能力和发展潜力较高，开发密度不够，具备了大规模开发的条件。比如长株潭—岳阳地区、马芜铜—合肥地区、中原城市群、成渝地区、昌九景地区、关中地区、长吉地区等，这些地区交通便利、接近市场、经济基础较好、具备一定的产业配套能力，资源环境承载能力较大；东部沿海发展潜力较大的山东半岛、辽东半岛、福建沿海地区等，地理位置优越，交通方便、经济基础较好、资源环境承载能力较大；而中西部具备大规模开发条件的资源富集地区，如攀西—六盘水地区、包头—鄂尔多斯—榆林地区、格尔木地区等，各类资源丰富，具有一定工业基础，环境容量和开发潜力较大。第三类限制开发地区，是那些生态环境脆弱、不具备大规模开发条件的区域，如水资源保护地、各类自然保护区的周边地区、西北荒漠化地区和西南石漠化地区等，这些地区资源环境承载能力较弱，应有选择地发展环境友好型的生态工业。第四类禁止开发区，包括各类依法设立的资源、湿地、动物、文物、地质等保护区以及风景名胜区、森林公园等，如湖北神农架、四川卧龙、青海青海湖，主要功能是资源环境保护，禁止开发尤其是工业性开发。

世界各地又有分区规划以限定经济活动的区位选址。通常是地方政府或者直接规定越过城市发展边界的开发活动为非法，或者拒绝将公共服务（包括道路、供水供电系统、下水道排污管道、学校）延伸至超出城市服务边界的地区。这些手段在中国行政区划体制中都有广泛的运用。

对土地利用进行分区管理，就是为不同的空间划分不同的功能。一般分区规划是对每一块土地的使用设计一套可以被认可的规定。美国历史上最早的分区法，是富人用来排斥穷人的工具。19世纪80年代，旧金山通过法律将华人隔离在城外，这种明显的隔离措施后来被视为违宪，该市又通过了分区法，禁止洗衣店靠近特殊的地域，而这并没有违反宪法。但因为华人经营着该市的大部分洗衣店，所以在合法的分区法下遭受隔离。从那时起华人逐步形成了唐人街——第一批出现在西海岸的一些城市，接着陆续出现在纽约、费城、波士顿、芝加哥、华盛顿等其他城市。华人移往这些聚居区，并非出于自愿（彼得·邝，1987），华人聚居区不同于意大利人、犹太人或波兰人的移民聚居区，后者在各人群与美国社会融为一体后就消失了，而华人聚居区却成了与外界隔离的地区，在很长时间里，“华人不得进入较大的劳动力市场，于是这种隔离状态就一直保持着”。

土地利用分区制对企业选址有直接的关系。常见的分区，有公害分区、设计分区和财政分区三种类型。公害分区又有细分，比如工业公害，是工业企业产生的相关外部性，包括噪音、灰尘、臭气、震动等；零售业公害，是商业带来的噪音、交通拥挤和停车问题；住宅公害，是高层建筑和高密度，挡住阳光，影响景观，或者交通量猛增，停车场地短缺，如此等等。设计分区，目的是将企业或居民引向能有效提供基础设施的地域，它也经常被用于保护空隙地。而财政分区，则是地方政府倾向于将那些不能为当地政府带来税收收入的企业和家庭排除在外。毫无疑问，地方政府欢迎纳税大户和提供就业岗位的企业，如果企业的税收贡献少于它对当地公共服务设施的消耗，就会给政府带来财政负担。但是政府针对新的企业和开发区，往往在政策上又是优惠的。

财政分区的效应是复杂的。如果地方服务按人头或家庭提供，并且不靠收取使用费来支付提供服务的成本，城市收入将发生再分配，警察、消防、卫生、教育、街道设施等许多公共品都是无偿地提供给当地居民的。这些服务的成本由地方税收来支付。有些家庭的税负高于它享受到的服务成本，而另一些家庭的税负则低于享受的服务成本，其结果造成收入从税负高的人手中转移到税负低的人手中。于是，税负高的人将迁往他地，而税负低的人则希望进入该城市。这说明，尽管所有城市的税收制度和政府服务相同，但如果城市间存在收入再分配的差异，就会发生迁移行为。在美国，郊区化在财政动因上就是这种机制的产物。至于郊区规模的大小，则取决于税收节约与通勤成本之间的平衡。类似的选择行为，也经常发生在企业选址上。