养老社会保险的原则和范围

三、养老社会保险的原则和范围

(一)养老社会保险的原则

1.保障原则

养老社会保险不同于救济，而是对劳动者退休后的基本生活予以切实保障。其基本要求是使劳动者在退出劳动岗位后，生活水平不降低或不过分降低。这一原则更多地强调社会公平，应当有利于低收入人群。反映在基本养老金的替代率方面，低收入人群养老金替代率和高收入人群养老金替代率水平相等。对于高收入人群而言，要保证退休后生活水平不下降，可以依靠补充养老保险和个人储蓄性养老保险，他们一般具有参加补充养老保险和个人储蓄性养老保险的条件。

2.保障水平要与社会生产力发展水平相适应的原则

基本养老保险应该也只能保障退休人员的基本生活。如果保障水平过低，则无法发挥保障功能;如果保障水平超过社会生产力发展水平，则在客观上造成“养懒汉”的社会效应，并诱发提前退休的内在冲动，浪费有效的劳动力资源。其结果不仅会制约生产力的发展，而且也会危及养老保险制度的正常运行。各国均需根据本国实际情况确定适当的保障水平。

3.公平与效率相结合的原则

被保险人的待遇水平，既要体现社会公平的因素，又要体现不同人群之间的差别。养老保险制度的设计必须将这两方面的因素有机地结合起来。在实行“普惠制”(指基本养老保险体系普遍适用全体国民)的制度中，体现公平;而在非“普惠制”的制度下，体现差别。完善的养老保险制度应该在体现社会公平的同时，强调养老保险对于促进效率的作用，以达到公平与效率兼顾、统一与差别并重的目的。

4.权利与义务相对应的原则

这一原则是商业保险的普遍原则，目前大多数国家在养老社会保险制度中引进了这一原则。即:要求被保险人必须履行规定的义务后，才能具备享受养老社会保险待遇的权利。这些义务主要包括:其一，必须依法参加基本养老保险制度;其二，必须依法缴纳基本养老保险费(或税)，并达到规定的最低缴费(或税)年限。这一原则广泛适用于保险与工资收入相关的养老保险体系，即:被保险人的缴费年限和缴费水平与其享受的养老保险待遇水平存在某种直接或间接的联系。

5.广覆盖原则

社会保险的基本特征是运用“大数法则”，在某一社会范围内分散劳动者或社会成员的风险，从而构起一个“社会安全网”。从国际社会来看，养老社会保险的覆盖范围呈逐步扩大的趋势。社会保险的特征也决定了养老保险必须逐步覆盖社会成员的一定范围，这是社会成员应享有的权利。

6.管理服务社会化原则

这一原则的基本要求是:其一，政府制定养老保险政策并进行监管，但不直接经办养老保险事务，而是按照政事分开的原则，委托或设立一个社会机构管理养老保险事务和基金;其二，建立独立于企业事业单位之外的基本养老保险体系，基本养老金实行社会化发放;其三，依托社区开展退休人员的管理工作。

7.分享社会经济发展成果原则

退休人员的基本养老金必须是相对稳定的，不受原企业单位经济效益的影响。但在社会消费水平普遍提高的情况下，退休人员的实际生活水平就有可能出现相对下降。因此，应通过建立基本养老金调整机制，保证退休人员的收入水平随着社会经济的发展而不断提高，分享社会经济发展的成果。

8.法制化原则

养老保险行为必须在法律法规的范围内进行。养老保险范围、主体、筹资方式、基金模式、待遇水平和管理方式等，必须按照法律法规加以界定。世界各国均颁布了相关法律，以规范养老保险行为。

(二)养老保险的范围

新中国成立后，当时的政务院在1951年颁布了《中华人民共和国劳动保险暂行条例》，建立了企业职工养老保险制度。1955年，国务院颁布了《国家工作人员退休处理暂行规定》，对国家机关、民主党派、人民团体和事业单位的工作人员的退休制度予以明确规定，在机关和事业单位中实行退休养老制度，其退休条件和待遇标准与企业大致相同。1956年，我国的养老社会保险扩大到商业、外贸、粮食、供销合作、金融、民航、石油、地质、水产、国营农场、造林等产业和部门，全国实行养老社会保险的职工达到2300万人，相当于各类职工总数的94%。1958年国务院公布实施《国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定》，适当放宽了退休条件，提高了待遇标准，我国从此建立了统一的退休制度。但我国退休制度是在100人以上的国营、公私合营和集体经济组织经营的厂矿、铁路、航运、邮电及其附属单位中实行。

1958年，国务院进一步统一了工人、职员的退休处理办法，使退休保险制度得以统一。

1978年，《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》将工人和干部区别对待，扩大了离职休养范围。随着我国改革开放政策的贯彻，“三资”企业大量涌现，为了保护这些企业中职工的利益，国务院规定，“三资”企业的中方职工应按照国家社会保险条例，享受与国营职工相同的养老社会保险待遇;城镇集体职工根据各自企业的情况，实行不同程度的保险待遇;农村地区，在有条件的地方实行由集体经济提供的养老社会保障。因此，直到20世纪90年代中期以前，我国养老社会保险制度，主要仍是在国有企业、国家机关和事业单位中实行，城镇、县以上集体企业和外商投资企业参照执行，区县以下集体企业、私营企业、城镇个体劳动者基本上还没有法定的养老保险制度。国有和集体企业中的劳动合同制工人、临时工，以及区县以下集体与私营企业和个体劳动者，没有纳入统一的基本养老保险范围。

进入20世纪90年代，国务院在总结部分省市基本养老保险制度改革的基础上，于1991年颁发了《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》，提出了建立多层次的养老保险制度，基本养老保险费用由国家、企业、个人三方共同负担，基本养老保险基金实行社会统筹和部分积累的筹资模式，为扩大基本养老保险范围奠定了基础。

在对我国部分省市所进行的基本养老保险制度改革试点积累了一定经验的基础上，1997年7月16日国务院发布《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，强调:基本养老保险制度要逐步扩大到城镇所有企业及其职工，城镇个体劳动者也要逐步实行基本养老保险制度，其缴费比例和待遇水平由省、自治区、直辖市人民政府参照《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》精神确定。

因此，现行城镇养老社会保险制度的覆盖范围主要是:国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，实行企业化管理的事业单位及其职工，国家机关公务员、参照公务员制度的事业单位及其职工、不实行企业化管理的其他事业单位及其职工。此外，1998年以后全国各省市自治区都在不断加强扩大城镇养老社会保险覆盖面的工作，这使得城镇灵活就业人员、自由职业者以及就业于城市的农民工也逐步被吸纳到城镇养老社会保险体系中来，目前这一工作仍在进行中。

在城镇养老社会保险覆盖范围不断扩大的同时，农村养老保险体系建设也日益被提上议事日程。2009年9月《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》决定从2009年起开展新型农村社会养老保险(以下简称新农保)试点工作。该指导意见力图探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活。2009年试点覆盖面为全国10%的县(市、区、旗)，以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。这个指导意见是具有里程碑意义的纲领性文件，其重要意义在于为建立覆盖全国城乡的养老社会保险体系指明了方向。