信息共享范围的列入原则

第一节　我国信息法的宗旨和基本原则

一、信息法的宗旨

我国信息立法的宗旨是:

第一，确认我国社会信息化过程中取得的积极成果，推动我国社会信息化转型的顺利完成；

第二，促进信息资源的开发与利用；

第三，促进信息市场的形成，促进信息资源配置和利用的良性循环机制的建立；

第四，保护和促进我国信息产业、通信业和信息设备制造业的全面、稳定、健康发展；

第五，通过信息立法，促进经济发展，改善产业结构，提升综合国力。

二、信息法的基本原则

信息法的目的在于实现信息的保护与信息自由流通、合理利用这两大利益之间的平衡。一方面在于创设规则，确认信息之上的权利，如个人信息权和信息财产权；另一方面，在于创设和搭建信息平台，促进信息的自由流通和利用。根据信息法的基本宗旨，信息法的基本原则可以概括为以下四个:信息保护原则、信息自由原则、保障信息共享原则、信息安全原则。

（一）信息保护原则

信息保护原则是信息法的首要原则，其主旨是确认信息为独立的法律关系的客体，奠定构建信息规则的制度基础。信息保护原则通过明确信息的法律性质与法律地位，从而使信息成为一种独立利益而受到法律的确认和保护。具体而言，信息保护原则具有以下两个方面的含义:

第一，信息不是人类的“共同财产”。和其他任何事物的发展规律一样，信息的保护理念也呈现出一个随着时间推移和社会发展而发展演变的过程。信息和物质、能量一起并称为三大基础资源，在信息社会来临之前，并无专门法保护信息。随着社会信息化转型的深入发展，使得某些信息潜在的商业价值不断提高。各国政府逐渐意识到问题的重要性和紧迫性，从而纷纷开始把更多地关注投向了信息，其中主要是个人信息和信息财产。在国际层面上，没有人反对保护信息，但长久以来，尤其是在信息保护的最初阶段，国际社会并未以采取赋予权利的方式保护信息。因为大多倾向于认为信息是人类生活中产生、使用，现在可以留存，并应该被传诸未来的一种共同财产。基于对人类共同财产的理解，任何人都不能对“共同财产”主张权利，因此对信息的保护的实质为一种伦理上的“尊重”而非法律制度上的保护。将信息资源作为人类共同财产的理念的最大缺陷性，是抹杀了法律保护信息的可行性。

第二，信息应该由法律进行保护。人格性信息应该由个人信息保护法进行保护，财产性信息应该由信息财产法进行保护。首先，信息的权属关系应该受到法律的调整。法律对信息权属关系的调整目的在于界定信息之上的权利主体，定纷止争。法律对信息权属关系的调整一般表现在两个方面:首先，确认权利人对信息的权利，如信息主体对其个人信息所享有的个人信息权，权利人对自己的信息财产享有的信息财产权。其次，信息的流通过程应该受到法律的保护。根据信息的生命周期理论，信息的整个生命周期包括信息的获取、信息的传递、信息的处理、信息的交易以及信息的再生。其中，信息权属关系、信息交易关系属于传统私法领域。信息的权属关系主要解决人格性信息和财产性信息的权利归属问题，其体现的是一种静态的信息法律关系。而信息流通关系体现的是以信息为标的而形成的动态的信息法律关系。因此，信息流通是信息法律关系中至关重要的一个环节，规范合理的信息流通不但确保信息的合理使用，同时还能够促进信息的创造和再生。通过建立一个公平合理的交易制度和交易环境，以期促进个人信息和信息财产的有效利用，在权利人与利用者之间建立起基本的法律规则，从而对信息给予全面保护。

（二）信息自由原则

信息自由原则是指信息作为独立的客体能够在市场上自由流通，法律应该确保信息的自由流通而不对信息流通给予不必要的限制。信息自由相对应的是全球市场经济大环境中的自由经济。信息自由流通是市场经济的客观要求，也是人类发展和进步的客观需要。传统社会模式下的信息传递和流通是由国家重要的公共信息传递组织单位来执行的，如古代的邮驿，近代开始一直到当代的邮政，稍后的电信等，都在国家的重点监管和控制之下。从信息流通的角度看，实际上就是信息流通处于政府管制之下。直到20世纪末互联网的出现，极大地削弱了政府控制信息流通的能力和强度。这无疑在一定程度上影响到政府的治理活动。但从社会信息化转型这个历史进程来看，信息自由是大势所趋，只能因势利导，不能围堵。

美国政府大力倡导信息在各国之间的自由流通，并最早主张把信息自由作为基本原则来对待。正因为如此，信息自由原则曾在全球内招致反感和反对。在全球性的“世界信息与交流新秩序”的辩论中，美国政府倡导的毫无限制的“信息自由流通”原则遭到了发展中国家的坚决反对，美国政府只得“偷梁换柱”，以“自由贸易原则”取代“信息自由流通原则”:使信息成为商品，再假以商品自由流通原则，达到信息自由的目的。自由竞争是自由市场经济哲学的基础，因此，美国政府现在的信息政策是打着“自由贸易”的招牌来行“信息自由流通”之实。美国信息化建设的战略目标是:通过继续占领信息技术研发和应用的制高点，提高信息占有、支配和快速反应的能力，从而主导未来世界的信息传播，保持和扩大在信息化方面的整体优势。可见，美国政府提倡信息自由原则，是假以信息自由的外衣而发动信息侵略。然而，信息自由原则和信息侵略毕竟不同，信息自由也并不必然意味着信息侵略。信息侵略指的是一个国家或民族试图利用自己在传媒和信息上的优势，将自己的核心价值观渗透和推广到其他国家或民族的传播体系和精神领域，最终达到嫁接和取代的目的。它与信息交流的根本区别在于，实施信息侵略的一方往往凭借其独特的经济实力和传播优势，有预谋地引诱或迫使对方接受自己的核心价值观；而信息交流则为善意平等、自觉自愿的。信息侵略已是不可否认的事实，世界范围内的信息战争的帷幕已经拉开。面对信息侵略，有学者主张构筑新的“万里长城”。这是一种沉重的令人感到苍凉的主张。万里长城在古代不能抵御外侵，在现代更不可能防御信息侵略。^[1]

我们认为，信息自由原则的具体含义主要体现在以下两个方面:

第一，促进信息自由流通。信息的自由流通是信息社会赖以维系的根基。信息作为一种信息社会中的最重要财产形式，必须促进其加以应用，应鼓励和促进信息的自由流通，而不是设置人为障碍。

第二，反对信息垄断。反信息垄断是信息自由流通原则的重要内容。信息垄断是指垄断者利用信息技术等优势有意控制阻碍信息的自由流动。信息自由原则，既有倡导自由流通的一面，也有反对信息垄断的一面。现代通信技术的应用使得信息的传递由古代的邮驿过渡到互联网上。信息垄断可以分为信息数量垄断、信息时效垄断和信息质量垄断。信息数量垄断是指垄断者凭借信息获取方面的优势（技术优势和其他优势），使自己掌握大量信息，而有意使对方无法获取或仅能获取极为有限的信息，最终使垄断者掌控全局。信息时效垄断是指垄断者凭借信息获取方面的优势（技术优势和其他优势），使自己第一时间掌握最新信息，而有意使对方无法获取或仅能获取极为有限的最新信息，最终使垄断者掌控全局。实现信息时效垄断的方法就是扩大获取信息的时间差。

（三）保障信息共享原则

信息共享原则主要是指在信息自由流通的基础上，运用法律等多种杠杆实现信息在全球范围的共享，消除数字鸿沟，建立国际信息共享的新秩序。2003年信息社会世界首脑会议曾提议把每年的5月17日定为“世界信息社会日”（Information Society Day），首脑会议的目标是通过全球的努力，建立一个开放共享、人本主义的信息社会，促进全人类的发展和解放。

然而，信息技术发展的不平衡，导致了信息的获取和使用出现了严重的地区差异，这种差异阻碍了信息在全球范围的自由共享，我们将这种差异称为数字鸿沟（Digital Divide）。“数字鸿沟”又称为信息鸿沟，即“信息富有者和信息贫困者之间的鸿沟”。2000年7月，世界经济论坛组织（WEF）向8国集团首脑会议提交专题报告《从全球数字鸿沟到全球数字机遇》。当年召开的亚太经合组织会议上，数字鸿沟成为世界瞩目的焦点问题。美国商务部的“数字鸿沟网”把数字鸿沟概括为:“在所有的国家，总有一些人拥有社会提供的最好的信息技术。他们有最强大的计算机、最好的电话服务、最快的网络服务，也受到了这方面的最好的教育。另外有一部分人，他们出于各种原因不能接入最新的或最好的计算机、最可靠的电话服务或最快最方便的网络服务。这两部分人之间的差别，就是所谓的‘数字鸿沟’。处于这一鸿沟的不幸一边，就意味着他们很少有机遇参与到我们的以信息为基础的新经济当中，也很少有机遇参与到在线的教育、培训、购物、娱乐和交往当中。”^[2]当网络成为公共信息发布的首选时，没有上网条件的地区和个人，信息获得就必然受到影响和阻塞。信息受阻的事实，使得这一最需要信息的群体，无缘接受信息，接近权力和文化，进而成为新的与世隔绝的群体。

信息共享原则的主要目标就在于在全球范围内完善信息化建设，促进信息资源在全球范围内的自由流通和自由共享。保障信息共享，主要任务在于以下几个方面:

第一，加强政府对信息共享的宏观控制能力。由于信息共享原则在于信息的全球共享，因此建立一个完善的信息共享和信息交换平台是信息共享得以实现的前提。基于信息共享市场的建立和完善，需要政府从宏观上加以引导和鼓励，在促进信息自由流通的基础上综合规划信息市场的发展及其格局，同时需要在信息共享的发展战略上保持适度超前的政策管理，促进和保障实现信息资源的全球共享。政府对信息共享的宏观控制包括对国外先进信息要求共享、对影响本国主权以及安全的信息要求保护等方面。

第二，建立促进信息共享的政策法规制度，通过在立法上对信息共享制度加以确认和保护。联合国、欧盟等诸多国际组织都在致力于一些重大的跨国科技政策的制定。针对全球化环境下存在的数码鸿沟，以及逐步严重的贫富分化，国际社会一致要求加强政府和国际机构对信息共享的理性干预，制订相应政策和法律，并增加财政投入等手段，促进人类社会全体成员都能平等地获得网络互联，从而平等地获得社会信息。从这个意义上说，互联网的时代的信息共享意味着平等的联网机会。

第三，保障信息共享的核心在于信息技术的共享。数字鸿沟的存在很大程度上是由于信息技术地域发展的不平衡而引起的。因此，消除数字鸿沟，实现信息共享的关键是要加强信息技术共享。信息技术是指在计算机和通信技术支持下用以获取、加工、存储、变换、显示和传输文字、数字、图像、视频以及语音等信息，并且包括提供设备和信息服务两大方面的方法和设备的总称。^[3]信息技术的发展对于信息的创造和利用具有举足轻重的意义，对于信息共享市场的建立以及消除数字鸿沟具有极其重要的作用，是实现信息共享的物质基础。

（四）信息安全原则

信息安全原则是指通过法律制度来保障信息的安全，以免信息面临遗失、不法接触、毁坏、利用、变更或者揭露的危险。信息安全是一个关系国家安全和主权、社会的稳定、经济发展和民族文化的继承和发扬的重要问题。从安全形态上讲，信息安全包括两个方面:信息存储安全和信息传输安全。信息存储安全，属于信息的静态安全，信息传输安全属于信息的动态安全。从内容上讲，信息安全可以分为信息网络的硬件、软件的安全，信息系统的安全和信息系统中的信息的安全。从信息安全的主体角度可以分为国家信息安全、社会信息安全、企业信息安全和个人信息安全。信息安全原则的目的在于确保信息的静态安全和动态安全，具体而言，其具有以下三方面的含义:

第一，信息安全原则的目的在于保障信息的真实完整。从静态角度看，信息安全的目标主要有保障信息的完整性、保密性。完整性（integrity）是指保障信息及其处理过程的真实性和完整性。信息完整性一方面是指处于静态的储存的信息不被访问、篡改和伪造、利用，还包括在信息的传输过程中的安全，不被篡改，不发生丢失和缺损等。

第二，信息安全原则的目的在于保障信息的安全使用。也就是说，信息及其使用必须具有保密性。保密性（confidentiality）是指保障信息处于保密状态仅为取得授权的人获取和使用。信息系统里面的信息，可以分为公开信息和保密信息。公开信息是供所有上网的用户访问的信息，而保密信息则是仅仅允许符合条件的人或者获得授权的人使用的信息。对于保密信息的授权和使用也是信息安全原则的一项重要内容。

第三，信息安全原则的目的还在于以合理的安全措施以保障信息系统具有可用性。可用性（availability）是指保障信息系统处于正常的工作状态，可以为取得合法授权的使用人提供服务。可用性针对的是信息系统，而不是信息。信息是否可用，不是这里的可用性要解决的问题。信息系统提供的服务，说到底就是可以通过信息系统获取和传递信息。

“促进全球信息安全”已经成为互相连成一体的世界的首要问题。要确保信息安全，要求每一个联网的国家、企业和个人都采取安全做法，因此，我们需要安全可靠的技术、切实可行的法律，以及形成一种全球网络安全文化。这对全球经济的持续增长和发展至关重要，对发展中国家尤其重要。

信息法的四大基本原则是相辅相成、紧密相联的。信息保护原则是信息法原则的核心，在法律上承认并保护信息的利益是信息得以自由流通和自由共享的前提。信息安全是信息自由的保障，信息安全是确保信息自由流通和自由共享的关键。信息自由和信息共享是信息法基本原则的灵魂，两者互相制约又互相补充。信息能够自由流通是信息得以有效利用以及再生的关键；但完全放任信息自由流通，则无法对信息进行控制，容易造成信息垄断和信息鸿沟，因此需要保障信息共享原则来调整和补充。

三、信息资源法律体系基本架构

信息资源纷繁复杂，可以根据不同标准来划分类别。这里，我们根据指导文件的意见，按信息资源的运营机制和政策机制不同，将信息资源划分为政府信息资源、商业性信息资源和公益性信息资源。

信息资源的法律体系就是重点针对这些不同类型的信息资源，结合信息权利义务主体和客体基本内容所构建的信息法律框架结构，主要包括:公民信息自由权法、商业信息保护法、大众传播与公共信息立法、政府信息保护法、信息产权法、网络信息法和国际信息法等。由于这七种类型的规范能够在结构上体现出其合理性、在信息法体系内部协调互补，在信息法外部同其他部门法不发生重叠或冲突，因而他们可以构成内在和谐统一的中国信息法体系。此外，作为信息法体系的基础，还应有一个信息基本法，对信息法立法宗旨、基本原则、调整对象、范围、信息法律关系、奖惩原则等做出规定。

随着信息产业和信息市场以及网络技术的发展，在这些信息领域的信息立法会更多，也会更加复杂，信息法体系结构有待不断完善，从信息资源开发利用角度，完善信息资源法律法规体系，主要应侧重在政府信息资源公开立法、公益性信息服务法规建设、商业信息服务法规建设、信息资源内容产权法、信息资源安全保障法几个方面。