南京市城中村改造个案分析

四、南京市城中村改造个案分析

（一）城中村规划建设管理现状

南京市共有城中村71个，外来人口占总人口比例的70%；农用地面积约5216公顷，其中28.6%为国有土地，71.4%为集体土地，房屋均建于集体土地上。城中村地区的规划管理机构为市规划局，建设管理机构为市建委，社会管理机构为市委农工办、市民政局、市劳动局，专职管理机构为市、区城中村改造建设工作领导小组办公室。

（二）城中村规划建设管理情况

1.城中村规划编制情况

南京市规划局已组织编制了《南京市绕城公路以内城中村地区控制性详细规划方案》，并计划在4年内（2009年前）完成城中村改造，故没有编制相关总体规划和近期规划。

2.城中村建设审批、监督管理和违章建筑查证认定工作情况

南京市的城中村项目立项审批的主管部门为市城改办，规划建设审批的主管部门为市规划局，违章建设查处由市规划局、市国土局、市市容局分别根据各自的管理职责进行相关查处。

（三）城中村改造的主要模式和基本做法

1.改造的主要模式

南京市的城中村改造模式包括自拆自建（即建设农民公寓）、综合整治（即进行公共设施配套或建设绿地）、大项目带动（即建设大型市政项目）等。

2.整治改造项目情况

（1）科技园地块。

该地块是通过自拆自建——建设农民公寓的方式进行改造的。拆迁和重建的建设用地面积约为94.7公顷，拆迁建筑面积约12.5万平方米，重建建筑面积约12.5万平方米，其中重建住宅约11.2万平方米、商业用房约0.5万平方米、办公用房约0.4万平方米、农贸市场约0.5万平方米。改造主体为区政府委托的项目公司。

（2）丁字河地块。

该地块是通过综合整治——公共设施配套的方式进行改造的。拆迁和重建用地面积约为1.3公顷，拆迁建筑面积约为1.2万平方米，重建建筑面积约为3.2万平方米的基层社区中心。改造主体为区城改办。

（3）琵琶湖地块。

该地块是通过综合整治——建设绿地的方式进行改造的。拆迁和重建的用地面积约为16.6公顷，拆迁建筑面积约为1.6万平方米，重建为绿地——琵琶湖公园，其中配套了约0.42万平方米的商业配套设施。

（4）高桥村地块。

该地块是通过大项目带动——建设大型市政项目的方式进行改造的。拆迁用地面积约27.3公顷，拆迁建筑面积约6.1万平方米，用于建设高速公路的大型立交。

（四）整治改造工作的难点和工作方法

1.土地性质多样，多头管理

城中村中土地性质包括国有土地和集体土地，其中集体土地中又包括农用地和建设用地。具体到每一个村，往往是国有、集体土地并存，宅基地、农用地、建设用地相互交织。在村级管理的体制下，村集体对所辖土地有支配权，土地管理处于混乱之中。另外，城中村还存在大量拆组剩余国有土地，基本上处于无序开发、粗放式利用的状态。通过城中村改造工作，将其土地性质统一为国有土地，并统一纳入城市规划和土地管理，确保其今后的管理有序有效。

2.城乡二元体制并存，配套基础设施严重缺乏

目前大多数城中村采用“村居合一”体制，一方面接受城市社区的管理；另一方面在土地、户籍等方面又遵循农村管理体制。由于南京市大量的城中村是历次区划调整中由郊区直接划入城区的，原有基础设施、公共设施建设先天不足。通过将村民转为居民，集体土地转为国有，统一纳入规划管理来解决二元体制带来的问题，并在改造建设中根据规划配套建设社区中心、学校、农贸市场等，完善地区设施配套。

3.违章建筑多，不符合规范的建设要求

由于外部利益的刺激和驱使，城中村违法建设遍布，以土地入股兴办的各类经济实体无序存在，在集体土地上出现了非法的房地产开发，损害了群众的利益。这些违法建设基本上都不符合有关建设规范的要求，房屋质量差，不安全，周边环境不卫生。根据规划、建设的规范和标准，通过整治、拆除等方式完成违法建设改造工作。

4.改造的资金要求较高

城中村改造的资金投入涉及征地、拆迁、安置、建设等各个环节，包括了集体土地变成国有土地的征用费用，改造或重建农民住宅的成本费用，集体经济组织的资产评估费用以及改造后原公共设施的建设管理费用等。在4年内完成改造工作的资金压力较大。为此，城中村改造工作在资金筹措上应遵循“谁投资，谁受益”的原则，主要靠市场化运作的方式解决。市、区两级财政应根据各城中村的具体情况，对编制规划设计方案和基础设施、公共设施建设给予适当支持。通过政府定规划、做环境、给政策，引入市场竞争机制，吸引原村集体经济组织、民间资本和外商等各类开发主体参与改造。

5.预防新城中村的工作方法

在改造原有城中村的同时，预防出现新的城中村十分必要。首先，南京市开展了控制性详细规划全覆盖的工作，至2007年已覆盖城市规划区内900平方公里的重点建设地区，六城区和两个近郊区已基本完成全覆盖工作，三个远郊区内的工作也正在有序开展。这项工作的推进为规划管理提供了依据，对指导当地城市建设有序、规范的推进起到了重要作用。但由于远郊区和郊县中还有大量的村庄用地，为了指导村庄的建设、发展，避免低水平的私搭乱建和土地的铺张浪费，南京市还开展了镇村布局规划和村庄建设规划，对已有的村庄进行归并整合，对村庄的建设用地规模进行控制，对村庄的规划布局进行指导。至2007年镇村布局规划已经通过了江苏省建设厅的验收，村庄建设规划工作正在积极推进中。