城中村改造格局研究

二、城中村改造格局研究

（一）城中村改造主体利益分析

城中村改造涉及政府、村民、开发商等多方利益，只有各方利益协调一致，才能顺利进行城中村改造，否则很容易引起社会矛盾，造成恶劣影响，致使城中村改造无法顺利进行，或造成建设周期过长，成本不断上涨，城中村改造失败。特别是昆明的城中村量大面广，前面城中村改造的成功与否很容易影响到后面改造的城中村。因此，必须从各方利益主体出发进行博弈分析，探讨合理的开发模式。

1.主体利益博弈分析

（1）城市政府

政府是城中村改造的推动者，也是城中村改造规划和相关政策的制定者及监督实施者。政府根据城市发展的需要制定城中村改造的总体规划和相关的实施意见，并不断地根据情况的变化调整其策略。如不进行城中村改造，表面上看城市政府不需要投入资金、人力、物力，也没有任何改造成本，但城市景观差、社会治安隐患大、建筑危险性高等给城市经营和管理的各个方面都带来较大的压力，影响城市形象，造成其他方面的成本上升，收益下降，而且这种状况会一直持续下去。如进行城中村改造，则城市政府在改造城中村中有三种选择：第一种是由城市政府进行城中村改造；第二种是由城市政府给出相关的优惠政策，引导村民或引进开发商进行城中村改造；第三种是城市政府不给予相关的优惠政策，由村民或开发商自行进行城中村改造。第一种方式政府需要付出的成本是征地、拆迁、安置费用、基础设施投入、村民转化为市民后的社会保障政府需承担的部分的支出，成本较高，但其获得了稀缺的土地，发展的空间。第二种方式政府通过优惠政策减免甚至是补贴相关费用，使其在未来一段时间内的财政收入减少，支出增加，其实也是支付了相应的成本，但比前一种方式少。两种方式都使城市环境、形象得到了改善，提升了整个城市的综合竞争力，使城市获得了可持续发展。而第三种方式由于城市政府不提供优惠政策，直接影响村民改造和开发商介入的积极性，使城中村改造缺乏引导机制，容易造成城中村改造的自发、无序状态，特别是对于城市政府急需改造城中村的现状而言，这不是一个好的选择。因此，城市政府有两种选择：一是政府改造；二是提供优惠政策。

（2）村集体（村民）

城中村改造的最直接利益相关者是由村民组成的村集体，代表村民的集体利益，其选择何种行动决定着城中村改造能否顺利实施。其一方面迫切希望改善居住条件和生活环境，获得和城镇居民相同的市民待遇（主要是指社会保障），另一方面害怕拆迁安置方案不合理，损害其利益，担心由于房屋被拆，租金减少而使未来生活无着落。如村民担心、害怕的问题能得到较好的解决，则村民愿意进行改造，否则不愿意改造，即使通过强制手段完成改造，也会留下隐患，形成社会不稳定的因素。所以，村集体有两种选择：一是愿意改造；二是不愿意改造。

（3）开发商

开发商是城中村改造的社会参与者，拥有资金实力和专业的开发运营能力。由于城中村改造是一个非常复杂的系统工程，既需要巨量资金也需要改造者有相应的开发能力，故除少数实力非常强的城市政府和村庄外，绝大多数城中村都需引进相应的开发商进行运作。利润是企业的基本目标，开发商参与城中村改造需要投入大量的资金包括拆迁安置费、房地产开发所需要的各项建设成本、销售成本、管理成本，但同时能从政府手里获得稀缺的土地，相应的地价减让、税费减免或补贴。只要城中村改造利润超过不参与城中村改造情况下进行其他项目开发的社会平均利润，开发商就有参与改造的动力；反之，则开发商就会选择不参与改造或退出改造。所以，开发商有两种选择：一是参与改造；二是不参与改造。

把城中村改造中既相互关联又相互制约，最终通过相互博弈完成城中村改造的这三个主体的选择通过表1反映出来。

表1　城中村改造主体策略选择

同时，这三方在做出选择时有一个先后顺序，首先是政府根据城市的发展需要做出选择，其次是村集体（村民）根据自己未来的得失做出选择，最后是开发商根据可能的收益水平做出选择。而政府也会根据村集体（村民）和开发商的选择调整自己的策略。这个选择决策过程见下面的树型结构图（图1）。

图1　城中村改造主体选择决策树形结构图

通过上图可以发现存在三种改造模式：

第一种由城市政府实施城中村改造。

第二种由城市政府在城中村改造中给予优惠政策，村集体积极配合，开发商参与改造。

第三种由城市政府在城中村改造中给予优惠政策，开发商不参与改造，由村民自主改造。

2.城中村改造主要模式分析

第一种由城市政府实施的城中村改造，城市政府作为改造主体将承担全部改造费用，城中村改造的全过程由政府相关部门负责实施和控制，包括规划、拆迁安置补偿、基础设施建设、配套项目建设等，是一种自上而下的改造模式。该种模式也必须考虑村民的意愿，使村民得到其应得的利益，愿意配合政府进行改造，否则即使政府强制实施城中村改造，也必然招致村民抵制，产生社会不稳定或政府形象受损的状况。

其优点是政府能够全盘统筹，从整个城市布局结构、城市景观、社会、经济、环境效应上按照城市规划的要求对城中村进行更新改造，从根本上解决城中村问题，能够统一实施、统一规划、统一管理；其次，能够较好的调配政府相关部门为城中村的各项工作服务；最后，能够充分考虑全社会的综合利益，特别是村民的利益，有利于村民身份的转变。

其缺点是对城市政府财力要求较高，大多数城市政府无力承担巨额的改造费用或只能动用未来的收入进行改造，造成巨大的财政风险，影响城市的长远发展。

该模式适用于城市政府财力较为雄厚的地区、城中村中有急待保护的建筑或文物等。

第二种由城市政府在城中村改造中给予优惠政策，村集体积极配合，开发商参与改造的模式，是开发商主导的城中村改造，是一种引入第三方——社会力量进行城中村改造的模式。开发商提供拆迁及改造费用，按城市政府制定的规划和要求对城中村进行拆迁安置补偿、基础设施建设、配套项目建设、商品房建设等，可将回迁安置完村民后剩余的商品房进行销售以获取利润。该模式中城市政府必须作为利益协调人发挥公平力量，一方面使村民利益不受到侵害；另一方面创造条件让开发商获得其应有的社会平均利润。

其优点是能够解决城中村改造资金瓶颈的问题，能够借助较为专业的开发力量，按照“统一规划、合理布局、因地制宜、综合开发、配套建设”的方针对城中村进行综合开发，使城中村改造的品质和档次有保证，能够充分运用市场机制配置城中村改造的各项资源，最大限度的提高土地的利用效率。

其缺点是因引进第三方——社会力量，使城中村改造中利益主体增多，而各方利益的不一致，加大了利益协调的困难，特别表现在拆迁安置难度的加大上；其次，开发商从追求利益最大化的角度出发可能会对一些不能产生利润的如配套项目的建设等考虑不够周全甚至缺乏配套。

该模式适用于有市场盈利空间的地段较好，配套成熟，周边商业设施完善、土地价值较高的城中村的改造。

第三种由城市政府在城中村改造中给予优惠政策，开发商不参与改造，由村民自主改造的模式，是一种自下而上，由村集体主导的城中村改造。村集体（村民）自筹资金，按城市政府制定的规划和要求进行拆迁安置、房屋建设等全部开发工作。

其优点是较易得到村民的配合，使拆迁安置改造工作顺利进行，能够较好的保证村民的利益，使改造符合村民的意愿，利益的协调相对较为容易。

其缺点是对村集体（村民）的经济实力要求较高；其次，由于村集体缺乏专业的开发、管理、运营能力和相关的经验，可能导致开发成本较高或开发的档次、品质不高，难以实现地块的最大价值；最后，易形成政策制度方面的冲突，因改造过程中涉及多个相关机构和部门，可能造成与政府相关部门的对接和协调上有一定困难。

该模式适用于经济基础雄厚，尤其是村集体经济基础较好，能够承担得起改造费用的城中村，或改造规模与资金需求较少的局部改造。

3.城中村改造主要模式对比评价

理论上看，最为理想的模式是第二种，城市政府通过优惠政策引导城中村改造，村集体积极配合，开发商参与改造，其比第一和第三种更能有效的整合市场资源，通过政府有形之手与市场无形之手相结合的方式，使城中村改造既不偏离城市发展的目标，又能够充分发挥市场配置资源的力量。但其对城市政府制定相关政策的水平、管理和控制的能力要求较高，特别是如何平衡和协调村民、开发商与城市发展之间的关系将成为其工作的重点和难点。而当市场力量不愿或无法参与城中村改造时，则第一种和第三种模式也是推动城中村改造的现实途径。

（二）昆明城中村改造实践分析

昆明的城中村更新和改造主要有村集体为主导的改造模式和开发商为主导的改造模式。

在20世纪末21世纪初，昆明有部分城中村以村集体经济为主导进行了旧村改造和新村的统建房建设以解决村民的住房问题及城中村杂乱无序的状况。村民按一定的标准获得一定面积的房屋，超出标准的部分则以市场价进行购买，房屋建成后，确实在一定程度上解决了城中村脏、乱、差的状况，使村民的居住环境得到了改善，但也出现了不少问题，主要表现在由于是在村集体所有土地上建盖的房屋，所以大多没有产权，在村民分配完房屋后，剩余的房屋进入房地产市场存在一定的障碍，而且也为将来村民身份变化后房屋各种权利的实现埋下了隐患；其次，由于村集体没有太多的开发经验和实力，导致资金预算不足，出现资金缺口，同时房屋的问题也较多，如户型不合理，房屋质量差，配套设施缺乏等；最后，由于建设、规划缺乏前瞻性，导致一段时间后，新村不能适应时代的发展，又出现了各种新的问题。

与此同时，昆明也在实践着以开发商为主导改造城中村的模式，如凤凰新村的改造等，由拆迁公司或开发商实施拆迁，采用货币补偿和产权调换两种方式对村民进行补偿，开发商进行基础设施、配套设施、回迁房、商品房的建设等工作，通过改造改变了城中村的环境，提升了片区土地的利用价值。但在改造过程中也出现了一些问题，首先是拆迁人与部分被拆迁人难以达成协议，使拆迁工作进展缓慢，开发成本不断上升；其次是部分开发商对城中村开发信心不足，退出城中村开发。

从现实状况来看，无论是采用以村集体为主导的改造模式，还是以开发商为主导的改造模式都各有其利弊。以村集体为主导的改造模式较难突破政策和开发水平的瓶颈，加上昆明村集体的经济实力不强，所以改造较难一步到位，而以开发商为主导的改造则随着政策的完善能较好地实现市场对资源的优化配置，获得较好的改造效果。

（三）昆明城中村改造模式选择

城中村改造模式选择，既与城中村所在位置、所拥有资源、周边物业形态有关，也和用地功能在未来城市发展空间上的布局和市场需求有关。不同的城中村，能开发的强度和价值存在较大的差异，故不能采用统一模式进行开发。

从昆明城市建设的现状来看，一环路内是昆明的黄金地段，集中了大量的商业、写字楼，土地升值空间大，开发商参与的热情高，应采用以开发商为主导的模式。而一环路与二环路之间是昆明建设较为成熟的区域，集中了若干的小区、学校和单位，土地升值空间较大，也可以采用以开发商为主导的模式。而二环路之外则是昆明近些年发展起来的区域，这里既有新建的楼盘，也有新建的商业中心，还有大型的批发市场和部分工业，对处于城市建设较为完善地段的城中村或商业中心、批发市场周边的城中村而言，其土地增值的空间较大，可采用以开发商为主导的模式；对城市建设较不完善的地段或比较偏远的地段则可能存在开发商不愿介入的情况，可考虑以村民为主导改造的模式，或政府加大支持力度，尽可能创造条件吸引开发商介入；对于周边有工业或即将在其周边布局相关产业或是有相关资源的城中村，在不违反城市规划的前提下，则可充分利用其土地资源，引进第三方，结合相关产业进行城中村改造；对于靠近滇池处于新昆明规划中环湖生态范围的城中村，则应采用以政府为主导的改造模式，以确保环境的可持续发展。

综上所述，可以看出除少部分城市建设较不完善地段或比较偏远地段的城中村以及靠近滇池的城中村不太适宜采用以开发商为主导的改造模式外，昆明大部分城中村都可采用以开发商为主导的改造模式。