广州市城中村改造个案分析

二、广州市城中村改造个案分析

（一）广州市城中村的现状与存在的问题

1.广州市城中村现状

目前，广州市385平方公里规划发展区内（不含番禺、花都区，增城、从化市）有138个城中村，分属5个带农村的区（包括白云、黄埔、海珠、芳村、天河5区）。这些城中村又分为两个层次：第一个层次是位于城市规划发展区内，与城市用地不同程度地相互交错的村庄；第二个层次是位于或靠近中心城区，完全或基本被城区所包围，已成为城区一部分的行政村。这些村已完全没有或基本没有耕地，农业收入占其经济收入的份额微乎其微，农业人口占总人口的比例普遍低于50%，有的不到10%，这些村的市政基础设施已完全或基本与城区接轨。

2.广州市城中村存在的问题

在城中村向完全的城市社区转变的过程中，产生了一系列的社会问题，其中主要表现在以下三个方面：

（1）建筑规划问题。

城中村内土地大多是宅基地，村民们拥有对宅基地的处置权，村民们为了获得最大的土地收益，兴建了大量的楼房用于出租，这些出租屋布局凌乱、建筑密集、采光通风极差，形成大量的“一线天”、“握手楼”、“贴面楼”，村内道路狭窄，救护车、救火车无法进入。道路、供水、供电、排水、垃圾处理等基础设施不配套，缺乏公共绿地、体育休闲等设施。违法建筑、违章搭建、乱倒垃圾等现象突出。所谓“城中有村，村中有城；城外现代化，村内脏乱差”，与城市化追求的城市环境格格不入。

（2）外来人口问题。

城中村内大量廉价出租屋的存在，使整个城中村成为外来人口的主要聚集地，如广州市白云区的石井、新市、三元里、矿泉、同德、景泰、同和等八个街道，是广州市典型的城乡结合部——城中村。据统计，这些城中村里暂住了近50万外来人口，占全区街道外来暂住人口总量的82.5%，占全广州市外来暂住人口总量的20%左右。大量外来暂住人口给城中村带来了一系列的社会治安问题，使整个城中村成为犯罪问题的滋生地，成为城市化过程中的犯罪区域，影响到城市化的健康发展。

（3）“边缘人群”出现。

在城中村里，村集体依靠征地，土地、物业出租等获得巨大利润，村民们也靠出租获得不菲的收入，加上每年数万元乃至十多万元的分红，使得城中村内出现一批“食利阶层”以及游手好闲的“边缘人群”。

（二）工作进展

1.广州市城中村改造工作的状况

城中村的改造已成为广州市未来几年推进城市化进程的重要内容，计划分期分批、按不同类型逐步改造。原计划2001年内投资50亿改造白云区的三元里村、槎龙村、棠溪村，海珠区的沥蟯村，天河区的石牌村，芳村区的茶蟯村，黄埔区的笔岗村等7个城中村（先为5个，后在有关村的积极主动争取下增加到7个）。采取“一村一策”的办法，取得经验后，逐步在全市范围内开展。随后，完成新村建设和旧村改造的详细规划编制，以及完成新村建设和旧村改造的实施方案的制定工作，并在定期内完成旧村房屋现状测绘和房地产权登记。在一定时期内将位于城区建成区内、农业人口人均耕地面积不足66平方米的城中村改造完毕。

2.城中村改造模式与经验

近年来，广州市在加快小城镇建设步伐，加大村镇基础设施建设的投入，调整并建制镇，重点抓好中心镇建设的同时，积极探索城中村改制改造的路子，将城中村纳入城市管理体制，加快了城市化进程。

（1）城中村改造模式。

广州市在城中村改造方面提出了四种改造模式：①第一种模式试图通过市政基础设施建设带动模式，遵循“市政基础设施建设到哪里，‘城中村’改造到哪里；河涌整治到哪里，‘城中村’改造到哪里”的思路。②第二种模式将采用整体搬迁改造的方法。③第三种模式是周转地块启动改造模式，如荔湾区茶蟯村，通过合兴围地块的村民住宅建设启动旧村分片改造，将拆迁的村民逐步安置到分期建好的住宅中，然后再对旧村进行拆迁建设。④第四种模式是滚动开发改造，如海珠区沥蟯村，通过村域内片区改造建设，滚动改造旧村其他片区。

（2）城中村改造方面的经验。

①“一村一策”以点带面。目前，城中村又分为两个层次：一个是位于城市规划发展区内，与城市用地不同程度相互交错的村庄；另一个是位于或靠近中心城区，完全或基本被城市所包围，已成为城区一部分行政村。当前急需改造的是第二层次的城中村。

城中村的存在对城市建设和管理造成了极大的负面影响。广州市按照城乡一体化的要求，从2001年开始，着手对城中村进行改制和改造。逐步将城中村的农村管理体制变为城市管理体制；将脏乱无序的旧村改造成为现代化的文明城区。广州市将城中村改造工作纳入“三年一中变”和“2010年一大变”工作总体规划，遵循“先行试点，积极稳妥，逐步升温，不出乱子”的原则，有计划、有步骤地对城中村进行改造。在深入细致地进行动员教育，做好说服农民的工作和完善政策法规的基础上，以行政命令的形式，依法进行“四转”：将农民转为城市居民；将村委会转为居委会；将集体土地转为国有土地；将村委会管理的集体经济转为由集体法人股东和个人股东共同持股的股份公司。逐步将城中村纳入城市一体化轨道，将其改造成为现代化文明社区。

为了配合城中村改制改造工作的推进实施，广州市制定了《广州市村镇建设管理规定》等6项地方性法规规章。该市先选择中心城区的7个自然村进行城中村改制改造试点，采取“一村一策”的办法摸索出路子，取得经验后在全市范围内展开。

②相关问题妥善解决。城中村改造是一项复杂的系统工程，涉及方方面面，广州市在推进城中村改造过程中，妥善解决了以下几个方面的有关问题：

城中村的农业人口转为城市居民的问题。首先由公安户政部门和区有关部门，将已征用土地的城中村农业人口一次性转为城市居民，然后以市政府令的形式，将人均农用地面积不足标准的在册农业户口有计划地逐步转为城市居民户口。对凡是征用土地后，按规定要实行农转非的，一律按规定办理农转非。

城中村集体土地的处置问题。一是按照《土地法》的有关规定，将农用地一次性转为国有土地；二是原村委会和经济社的自留用地在村委会撤销后相应的转为转制后组建的公司或下属子公司；三是宅基地经国土房管部门清查后，合法的宅基地及其建筑物按《广州市农村房地产权登记规定》换发房地产证；四是对村征用后无力开发的土地，由市政府组织公开招标出让，出让金收益在扣除征地成本、城建配套费用后，按一定比例返还给村，其余由市政府统一调控使用。

城中村村委会撤销问题。按有关法律法规，在城中村所有农业人口转为城市居民后，村委会建制和农村管理体制自然撤销。取而代之的是城市街道、居委会的管理体制。按照社区建设的要求完善有关管理体制，对改制后的城中村实行城市化的属地管理，并妥善安置原村委会干部。

集体经济组织转制问题。在撤销原城中村村委会的同时，将原村的集体经济组织从政企不分的状态中剥离出来，转制为由集体法人股东和个人股东持股的股份制公司，在区政府和有关部门的指导下，经资产评估机构对集体资产进行评估后，由各村根据实际制订具体的转制方案，并经股东大会通过后报区政府备案，集体经济转为公司，视做企业更名，免交注册费。

社会保障问题。为解决征地后原村民特别是年龄偏大的村民生活出路问题，减少社会不稳定因素，结合城中村改造，逐步建立农转非人员社会养老保险制度。城中村农转非的村民，从征用土地补偿金中提缴社会养老金，具体方案由市劳动和社会保障部门负责制定，由市政府批准实施。