深圳市城中村改造个案分析

（一）深圳市城中村改造面临的形势

深圳市2006年总人口827万（常住），全市建设用地约7万公顷，居住用地1.8万公顷，人均居住面积22.27平方米；居住建筑总面积约2.45亿平方米，人均居住建筑面积29.8平方米。

其中城中村用地面积1.1万公顷，特区内外分布比例为11:89。建筑面积1.2亿平方米，容纳居住人口502万人，其中户籍人口32万，其余为外来人口。经过多年的累积，违法建筑和城中村问题已经成为全市经济社会发展中最突出、最复杂、最集中的矛盾和问题。城中村不仅村内环境难以改善、居民的生活质量难以获得持续提高，许多村存在着严重的安全隐患，而且阻碍了城市结构的完善和土地使用效益的提升，侵蚀了周边地区的土地价值，并破坏了城市的公平发展环境和法制管理秩序，与构建和谐社会的要求相距甚远。

（二）指导思想和基本原则

1.指导思想

坚持以人为本的科学发展观，按照构建和谐深圳、效益深圳的要求，以全面提升城市综合功能、提高土地使用效益为核心，结合全面提升城市建设品质和特区外新城建设，长期、持续、全面开展城中村改造，不断改善城市运行机制，为深圳建设国际化城市，实现经济社会全面、协调、可持续发展作出应有的贡献。

2.基本原则

（1）坚持积极稳妥、有序推进的原则。

（2）坚持政府主导、市场化运作的原则。

（3）坚持统筹兼顾、综合改造的原则。

（4）坚持区别对待、因地制宜的原则。

（5）落实科学发展观、建设节约型社会的原则。

（三）城中村改造目标与策略

1.长期目标

按照建设现代化国际化城市总目标的要求，通过全方位的综合改造，促使全市城中村在居住环境、管理秩序、经济发展和文化心理等方面与城市全面融合，成为“和谐深圳，效益深圳”的重要组成部分。

2.具体目标

全面完成特区内各级城市中心区、重点产业片区、重点景观地区、重点水源保护区、重大基础设施建设范围等对城市整体利益具有重要影响的区域内的城中村，以及存在严重安全隐患的城中村的全面改造，争取在2010年前特区内城中村的拆除重建规模达到总量的20%。全面完成特区内其他城中村的综合整治，较大程度地改善城中村的居住环境和建设面貌。

重点推进特区外城镇中心区、重点产业片区、重点景观地区、重大基础设施建设区内城中村以及存在严重安全隐患、居住环境极差的城中村的全面改造，争取在2010年前特区外城中村的拆除重建规模达到总量的5%。

重点开展特区外城镇中心地段、各类规划重要功能区及城市干道两侧城中村的综合整治，争取在2010年前特区外城中村综合整治的规模达到总量的20%。

5年后，一方面要根据建设国际化城市的要求，继续强化对城中村空间形态改造的力度。同时，要在总结近期工作经验的基础上，将工作重点转入社会形态改造方面，使城中村逐步在产业发展、社会管理、文化心理等方面完全融入城市，为实现规划的长远目标打下基础。

（四）总体部署

（1）着重抓好位于重点地区的城中村的全面改造，完善城市空间整体结构，提升城市功能，加快国际化城市建设。

（2）以城镇中心地段城中村改造为重点，全面推进特区外旧围、旧屋村改造，促进产业结构升级，加快城市化进程。

（3）完善城中村的公共服务体系，全面消除严重安全隐患，保障基本安全，改善人民群众的生活环境。

（4）保护城中村的珍贵文化遗存，继承优秀地方文化传统，促进文化融合，构筑和谐社会。

（5）引导城中村经济的多元化转型，加大对原村民的生活保障力度，促进城乡经济统筹协调发展。

（6）完善法制秩序，加强行政管理，促进社区组织体系创新，把城中村改造成为现代化的城市社区。

（五）改造规划引导

1.城中村改造的范围

各城中村的改造范围是深圳市城市化过程中依照有关规定由原农村集体经济组织的村民及继受单位保留使用的非农建设用地的地域范围内的建成区域。其具体界线由各区政府提出，根据需要经市国土主管部门审核用地权属后，报市查处违法建筑和城中村改造工作领导小组审查通过后，由市规划和国土主管部门落实。

2.城中村改造的模式引导

深圳市城中村改造包括全面改造和综合整治两大类型，应加强对城中村改造的分类指导。

（1）城中村的全面改造。

城中村的全面改造是指通过对现状建筑物的拆除重建，较为彻底地改变城中村的空间形态，调整用地功能，消除城中村与城市用地布局和景观面貌的严重冲突，全面提升空间环境质量。应当优先对城市近期建设重点地区内与城市规划冲突严重的城中村、特区内安全隐患等问题较为突出的城中村、特区外居住环境质量极差的旧围村和旧屋村开展全面改造。

（2）城中村的综合整治。

城中村的综合整治是指在现状建筑空间形态不发生根本变化的基础上，采取各种手段对城中村居住环境进行的净化、美化、优化改造。综合整治项目中，除了极少量的市政、公用设施及环境小品外，基本不涉及房屋拆建，主要是要实现居住环境品质的提升。在近五年内，各区应积极采取有效的扶持措施，大力鼓励和重点推进综合整治的改造模式。

（3）城中村改造的规模调控。

应当对城中村各种改造模式的规模进行合理调控，保障城市社会经济的健康、协调、可持续发展，避免不适当的改造规模给城市基础设施造成巨大压力，对城市公共财政和城市房地产市场等带来巨大冲击。根据对城市空间环境和基础设施承载力的分析判断，依据各层次规划确定的城市建设规模，协调改造与城市房地产市场、劳动力市场的关系，并综合考虑与公共财政、土地供应计划的相互作用，科学确定城中村改造的规模。

在城市房地产市场稳定发展、公共财政政策及土地供应计划等不发生大变化的前提下，各区在未来五年内城中村改造的控制总量建议如表4-8。

由于城中村改造难度大，影响改造进度的不确定因素较多，因此，在根据上述建议控制总量对年度改造计划进行协调平衡时，应保持一定的弹性和灵活性。各区根据城市功能完善和产业发展要求，确需增加改造规模的，在年度计划报送市查处违法建筑和城中村改造工作领导小组审查同意后，经市城中村改造工作办公室综合协调，可对控制总量进行适当调整，并应据此对年度建设用地计划和土地供应计划进行相应调整。

（4）城中村改造的开发强度引导。

城中村改造必须严格控制开发强度，以避免过高的开发强度损害城市的公共利益、整体利益和长远利益。各区应严格按照城市总体规划的要求，对区内各改造项目的开发强度进行综合协调和平衡。

（5）城中村改造的功能引导。

城中村改造项目的功能应该符合城市总体规划的要求，与城市产业发展导向和产业布局相协调，积极服务于周边的城市产业片区，有利于加快与周边城市地区的功能协调，有利于提高土地使用效益，有利于促进集体经济可持续发展。

（六）保障机制和组织实施

1.法规保障

要充分利用深圳的地方立法权，加快地方性法规建设，贯彻落实市委市政府关于城中村发展和改造的政策。抓紧制定《深圳市城中村改造暂行规定》实施细则，深圳市宝安、龙岗两区城市化前违法建筑处理办法，深圳市城中村改造专项规划编制技术规定；认真研究制定城市化土地收益管理、文化保护、经济促进、社区组织体系、改造拆迁补偿标准等方面的法规和规章；使城中村改造过程中的私房测绘查丈、土地房产确认、专项规划编制、拆迁赔偿谈判、拆迁执行等各个环节有法可依；建立责权明晰的长效管理机制。

2.财政保障

加强对宝安、龙岗两区城市化转制土地收益使用办法的研究，努力扶持村集体股份合作公司的产业发展，促进农村城市化居民的社会化就业，强化对原村民的社会保障力度。

努力保证对城中村改造的财政扶持力度，深圳市财政专门设立“市城中村改造专项资金”，加强对城中村改造规划调查研究、动态监控信息系统建设、相关市政基础设施和公共服务设施建设等方面的投入，补助水源保护区和生态控制线内城中村改造等项目为了维护城市整体利益所造成的损失，扶持综合整治类改造项目。通过政策的规范和引导，积极鼓励和吸引社会资金投入城中村改造，努力形成一个多渠道筹措资金、多方共同参与改造的格局。

由各区财政拨付的专门资金和区内城中村改造收取的地价收入设立“区城中村改造专项资金”，进行改造专项规划编制研究、建设应由区政府投资的市政基础设施和公共服务设施、补贴经济效益差而社会效益高的改造项目、奖励在改造过程中有突出贡献的集体和个人及支付相关的宣传费用等。

3.计划保障

尽快编制全市和各区的城中村改造五年工作计划，逐年编制年度工作计划，保障改造工作积极稳妥推进；将改造计划与《深圳市国民经济与社会发展“十一五”规划》、《深圳市近期建设规划2006—2010》及年度土地供应计划和年度建设用地计划相衔接，将重点改造项目纳入“十一五”城市建设计划；加强对城市房地产市场的调查、研究及信息公布，及时调整年度土地供应计划和城中村改造计划，协调城市存量土地的开发进度，保障城中村改造有一个稳定的房地产市场环境。

4.规划保障

根据加快城市化进程和新城建设的需要，结合城中村改造计划，研究城市更新的规律和空间战略，加快特区外各层次城市规划的编制进度，提高特区外详细规划的覆盖率；逐步开展特区内对城中村地区采取“开天窗”方式或确定的规划要求不合理的法定图则的修订工作；针对基本生态控制线内城中村、具有特殊历史文化价值城中村等的特殊情况，有计划地开展专项调研，提出切实可行的改造策略和行动计划；对纳入全面改造五年计划范围及其他城市近期建设重点地区的城中村，有计划、分步骤地加紧编制改造专项规划。

5.组织实施

各级政府和有关部门领导要充分认识城中村改造的重要意义，高度重视改造工作的组织协调和稳步推进，将城中村改造工作纳入经济社会发展的总体规划，纳入相关分管领导和分管部门工作绩效的考核指标体系。

深圳市查处违法建筑和城中村改造工作领导小组要加强对城中村改造工作的领导，研究和协调解决重大问题；各区政府和领导小组要加强对辖区内城中村改造工作的领导，贯彻落实市委市政府和市领导小组的工作要求，加强对改造项目的管理和引导；各有关部门要积极配合，通力合作，确保城中村改造工作稳步、高效、协调地推进。市、区、街道的相关部门和机构对照本部门职能做好相关工作，编制好本地区和本部门的工作方案和工作计划，落实好相关的财政政策和管理要求，并抓好贯彻实施和检查考核工作。