城中村改造的模式与做法

城中村改造的模式与做法_现代城市发展与管

第二节　城中村改造的模式与做法

一、城中村改造的模式

目前，我国的城中村改造尚处于探索阶段。各地改造的方式五花八门、多种多样。主要可以归纳为以下四种模式：

（一）政府包干模式

这种模式主要由各管委会或镇（街道）负责统一建设村民安置用房，按旧房拆迁量、人均面积确定安置价值和面积，以低于成本价提供给村民，并按人均1.5万元的标准给村民解决社保问题，解除农民的后顾之忧。同时村集体享受征地面积8%村留地政策。这种模式优点是村民在获得较多眼前利益的同时，较好地兼顾了长远利益。缺点是建设管理难度大，管委会及镇街道既是建设业主，又要承担部分监督管理职能，需要大量的专业人才；在大范围强势推进中更容易造成农民与政府部门之间的矛盾。而且这种政府包干模式其资金平衡也只能立足于大范围长时间的动态平衡，若大面积推广会出现阶段性的资金和人力资源短缺问题。

（二）委托开发模式

这种模式主要是将推行“立改套”所节约的安置地、村留地通过挂牌方式低价出让给房产商，房产商在支付拆迁征地费用的同时，按人均面积免费向村民提供安置房，并向村集体提供少量的小区临街商业房。这种模式的优点是农民眼前利益明显，以土地换住房；安置房建设道理简单，由房产商建好后交付给农民，有关部门不直接参与建设，只承担监督职能。缺点是难以兼顾村民的长远利益，如村集体保留地今后的增值收益归开发商所有，村民不能享受。而对政府来说，用于节约的安置地、村留地挂牌出让后，经房产商开发面向社会销售的那部分房产不仅增加了市场房屋供应量，对房产市场形成一定冲击，而且直接减少了政府潜在的住宅用地拍卖供应量，使政府土地出让收入减少。政府虽然没有直接投入资金，但实质上政府是通过出让巨大利益给村民和房地产开发商以推动此项工作，因而这种模式不宜大范围推广，在实际操作中，政府必须合理引导和严格控制，以避免开发商为了一味追求经济利益，而损害村民和城市的长久利益。

（三）自建公助模式

其主要内容是“土地统征、资金统筹、专项补助、自主建设”，即由城中村提出申请，镇街道审核。根据村核定建房产用地，按比例留足集体用地，其余土地由政府一次性统一征用；在统征土地中选择合适地块，分阶段拍卖，筹集专项基金，按标准对统征土地及安置地上房屋拆迁费、小区配套费、村民养老保险费、小区规划设计及各项报批费用实行专项补助；在统一规划、设计、审批、管理的基础上，实行村民以幢为单位联建联管（或由村委会牵头进行较大规模的建设），建设、使用和质量自负，村委会统一进行小区配套设施建设（由监理单位和村民质量监督组进行双重监督，进行预算，公开招投标和事后审计），按幢验收合格后按户发放土地、房产证。这种模式的优点是有利于调动各方面工作积极性，实现分工协作，形成合力，减轻政府的建设资金压力和拆迁阻力。缺点是受制于村集体经济和村民实力，改造周期较长，在村民意见难于统一的情况下，会出现议而不决、久拖不决最后不了了之的可能，在实际操作中，由于村集体缺乏开发建设的经验，往往会降低改造质量。

（四）代建回购模式

代建即由相应资质的开发商对城中村代理建设开发并收取适度酬金（管理费）的安置模式。目前应用较少，适应于新成立的各类开发区，政府公务较多而精力有限，作为业主尚缺开发方面经验。这种模式里开发的一切事宜由代建商总代理，包括计划立项、规划许可、建筑审批等，造价经审计后据实报销，相当于EPC承包模式（也称项目总承包模式）。与代建模式相仿的是回购模式，它与代建模式的区别是建设资金为企业自筹，企业在拍卖或招标时必须根据回购价自身的计划建设成本确定自己对土地的竞买价。采用回购模式目前较为常见，地方政府将城中村改造拟建项目的土地使用权采取拍卖和招标方式，由开发商投入并按要求建设住宅、商铺及公益设施等，建成后政府再同开发商以原先约定的回购价全部（或大部分）回购。

从上述四种改造模式可以看出，政府、村集体和开发商在不同的改造模式中所扮演的角色各有侧重，但作为城市的经营者，政府必须参与到城中村的改造中来，通过其杠杆作用，均衡各方利益。政府在改造过程中要掌握主动权，加大政府监控力度，实行政府调控与市场运作相结合，突出土地的利用与建用地调控。政府主导型这种模式并不是要政府出资改造，而是强调政府在改造过程中起的宏观调控作用。但在改造初期，政府也可以出资用于市政设施及一些公共设施建设，其主要目的是从公众利益出发，保证开发时序上的合理性。

二、全国各地城中村改造比较

（一）广州市城中村改造情况

广州是典型的依据老城区发展的现代化都市，城市发展速度快，城中村现象极为严重。据统计，广州市白云、天河、海珠、芳村、黄浦等区共有138个城中村。城中村的改造已成为广州市未来几年推进城市化进程的重要内容，计划分期分批，按不同类型逐步改造：2005年内投资50个亿改造7个城中村，2～3年内将位于城市建成区内、农业人口、人均耕地面积不足66M2的城中村改制完毕；到2010年，广州将把138个城中村改造成现代化文明社区。目前，广州市7个试点村已由各区政府牵头提出了改造的初步方案，现仍在完善调整修编规划方案。

广州城中村类型：A类，完全没有农用地的农村，且已经完全被城市包围；B类，有少量农用地的农村和处于城市近期重点建设区域的农村；C类，有较多农用地的农村和近期不列入重点建设区域的农村。近期改造实施的重点是A类和B类城中村。

改造策略：按照“先行试点、积极稳妥”的原则，广州选择位于中心城区的7个自然村作为改造试点，采取“一村一策”的办法，取得经验后.逐步在全市范围内开展。城中村改造分两步走：

第一步是转制。把城市建成区内的城中村农民转为居民，把村委会转成居委会，同时把原来属于农民所有的集体土地转为国有土地，把原来由村委会管理的集体经济转为由集体法人股东和个人股东共同持股的股份公司，把“城中村”纳入城市一体化管理，并逐步把市政、环卫、供电、供水、供气以及治安等纳入城市管理范畴，施行统一管理。

第二步是有步骤地推进城中村物质环境的改造。结合城中村的实际情况和周边城市建设编制旧村改造规划，改造的主要形式是新的农民公寓建设和旧村改造相互结合。首先开展农民公寓的建设，公寓小区建设主要是安置本村搬迁村民，为旧村改造创造条件。其用地原则上使用该村原有的自留用地，建设用地的审批由广州市规划局、国土房管局负责落实。已办理集体土地转为国有土地的，办理规划报建；已按规定完成配套设施建设，建设施工验收手续完备的公寓式住宅，发给国有土地的房产证。其次，抓旧村的整治。在严格控制旧村新建、改建项目的同时，抓城中村老百姓急需解决的基础设施建设和自来水供应问题以及清理城中村内街道两旁的违章建筑、各类飘篷、招牌广告、防盗网，清理“六乱”现象及屋顶阳台杂物，外墙整治“穿衣戴帽”，逐步增加绿化、路灯和消防设施的设置，安排市政排污设施的建设。旧村改造根据农民公寓建设进展情况安置村民后再逐步实施。

资金来源是城中村改造的瓶颈问题。广州市政府提出城中村改造的资金筹措原则上“谁受益、谁投资”，以村集体和村民个人出资为主，市、区两级财政视情况，对编制规划设计方案及建设事业公共设施、基础设施给予适当支持。市政府在这个问题上坚持决不允许房地产开发商插手，通过“三个一点”的办法落实资金：由当地村的集体经济或改制后的股份制经济实体拿出一部分自有资金、原村民共同集资和银行优惠贷款等方式筹款，所在政府财政拿出一部分资金；广州市政府实施优惠政策，并建设部分市政基础设施和公共配套设施。

对于城中村改造过程中及以后涉及的有关问题，广州市出台了《广州市关于城中村改制工作的若干意见》作出以下处理：

1.城中村村民户口“农转非”问题

改制的城中村，均将村民农业户口全部变更为居民户口，换发新户口簿。在农业户口变更为居民户口过程中，免收城市增容费和其他有关费用。换发新户口簿的工本费由财政解决，具体工作由市公安户政部门和各有关区政府负责。

2.城中村改制中集体土地及其房屋权属的处置问题

（1）关于农村集体土地的处置。实施改制的城中村，在农民成建制转为居民后，村行政管辖范围内的剩余集体土地，按《中华人民共和国土地管理法实施条例》第一章第一条前（五）款的规定，一次性转为国有土地，其合法土地使用权人和用地功能性质不改变，原农用地承包继续享有国有农用地的承包经营权，对转制后的土地使用权人核发国有土地使用证。转制后的原村建设用地按历史用地办理建设用地手续和土地登记手续。如该土地房产进入市场或改变用途，发生扩、加、改建，则按规定补交国有土地使用权出让金及有关税费。因城市建设需要收回转制土地的使用权，则按有关规定办理相应手续后给予合理补偿。

（2）调整自留用地政策。村委会撤销后，今后不再配给自留用地。政府原已明确配给并已核定的自留用地，经办理转名手续后，按原批准的使用功能相应转为转制后组建的公司所有，并按现行有关法规，以历史用地办理建设用地手续和国有土地登记手续，核发《建设用地批准书》和《国有土地使用证》；其合法的上盖建筑物尚未取得《房地产证》的，经办理有关手续后，核发《房地产证》。今后如该土地、房产进入市场，需按有关规定补交国有土地出让金。以后因城市建设开发需要使用这些土地和征用房产，按土地使用权属变更，参照市政府制定的土地征用补偿标准或城市房屋拆迁补偿标准进行补偿。

（3）宅基地的处置。经市国土房管局宅基地清查后，合法的宅基地及建筑按《广州市农村房地产权登记规定》换发《房地产证》。今后不再配给住宅留用地。

（4）农村集体土地上房屋权属的处置。在城中村农民集体土地转为国有土地、并按照国有历史用地确权后，原集体土地上的房屋权属按下列情况分别处理：

已办理集体土地房地产证的房屋，换领国有房地产证，暂缓缴纳国有土地使用权出让金。若该房地产进入市场交易，须补缴国有土地使用权出让金。

尚未办理集体土地房地产证、经审查符合《广州市农村房地产权登记规定》第十九条规定的房屋，按规定的条件和程序确认土地使用权和房屋所有权，核发国有房地产权证，暂缓缴纳国有土地使用权出让金。若该房地产进入市场交易，须补缴国有土地使用权出让金。

离婚后返村的村民及其子女，回原籍的职工、复员退伍军人和离退休干部，在2001年10月1日（《广州市农村村民住宅建设用地管理规定》施行之日）前回乡定居的华侨和港澳台同胞使用集体土地兴建的房屋，参照原村民房屋的标准和办理程序予以确认其土地使用权和房屋所有权。

城中村内的非村民使用集体土地兴建的房屋，参照原村民房屋标准和办理程序予以确认其土地使用权和房屋所有权，但应先补缴国有土地使用出让金。

城中村内占用集体土地建设的农村“集资房”，按照市政府《关于处理我市农村集资房问题的决定》（穗府［1997］48号）处理。

3.撤销城中村村委会，建立居委会问题

（1）“城中村”的农业人口全部转为城市居民后，村委会的建制和农村管理体制将自然撤销，取而代之的是建立社区居委会的自治组织。在城中村改制中，需要新设立社区居委会的，按法定审批程序在撤销村委会的同时，按省民政主管部门有关规定同步建立社区居委会。新设社区居委会管辖的居民人数和户数可根据实际情况而定。

（2）撤村后增设的社区居委会的日常办公经费和居委会专职人员工资、补贴按现行的规定和标准，由市、区两级财政按比例承担。

（3）已列入当年“城中村”改制的行政村，可不再安排当年开展的村“两委”选举工作。

4.农村集体资产的处置问题

（1）农村集体经济组织转制为股份制企业（公司）。城中村村委会撤销的同时，改变原村集体经济组织政企不分的状态，转制成为由集体法人股东或个人股东持股的股份制企业（公司）。转制中必须依法进行清产核资、资产评估，资产数额巨大、产权关系比较复杂的村集体经济组织，原则上应经社会上有资质的资产评估中介机构评估。区政府可委托体改部门和农村主管部门组织有资质的专业人员成立资产评估机构，对村集体经济组织的资产进行评估，经股东大会确认。资产评估后，各村可根据自己的实际情况制定具体的转制方案，经股东大会通过后，报区政府备案。

（2）固化股份制企业（公司）股权。尚未固化股权的由原村民个人持股的股份制企业（公司），可按转制之日尚无配股的在册农业人口一次性配置股份，然后固化股权。村民股东的股份可按原有股份合作社章程规定的办法配置，或由股东代表大会确定。原村民股东迁出或死亡，其股份可以转让、继承和赠予。

（3）量化股份合作资产。农村集体经济组织转制中，要正确界定集体股份和个人股。个人股的收益归个人所有；在城中村改造完成前，集体股的收益，除了扩大再生产，主要用于社区管理和公共福利事业建设。转制时，一些可以量化到个人的存款或用征地款集中购置的物业，可量化到个人，按股兑现；也可继续集中经营，按股分红。

（4）细化集体资产管理。原则上村级集体资产不得量化到个人。可以按照《公司法》的要求，组建集体资产管理公司，负责集体资产的管理和运营。

（5）理顺集体债权、债务关系。对原村经济组织的债权、债务，要通过资产清算，明确债权、债务归属，原则上转制后的股份制企业（公司）要承担原村集体经济组织的债权、债务，并采取积极措施加以解决。要加强各种外借资金、租金、承包金、管理费等的清理登记和追收工作，避免集体资产的流失。

5.关于城中村改制后的规划和市政设施的管理问题

改制后的城中村，其规划编制、实施管理的各项标准和控制指标按城市规划标准执行，不再执行村镇规划标准。

改制后的城中村的市政基础设施建设和管理纳入市政统一管理范围。有关事权参照现行市、区分管范围和分级管理的原则实施，管护经费原则。由区市政维护费承捐，由于管护面积的增加，需要增加的管护经费，按市、区两级使用城市建设维护经费的办法在新的财政年度根据实际予以调整。

原城中村转制的社区居委会要加强社区建设，社区建设的经费（包括小街、小巷的修整、美化、净化），除市、区已明确负责的外，在城中村改造完毕之前，依然从转制的股份制企业（公司）集体收益中支付。

城中村改制后，环卫管理原则上按《广州市城中村环境卫生管理方案》实施，在五年内，使城市规划发展区内城中村的环卫管理逐步达到或接近城区水平。在区环卫局的指导下，通过公开招标择优选择保洁公司，承担原由村负责的保洁任务，所需的经费，在转制后的居民接城区标准每户每月10元收取的费用中开支，不足部分在区环卫经费补贴。垃圾运输车辆购置、更新及垃圾运输、处理经费，按城区现行管理办法执行。

6.城中村改制后的计划生育问题

城中村村民转为城市居民后，全部实行城市计划生育政策。在转制前，符合生育条件的育龄妇女已领取的第二胎生育指标继续有效，从村民委员会改为居民委员会之日起，四周年内可按间隔期规定再生育一个子女；本人自愿将户口迁出居民委员会者，在户口迁移时虽已安排生育但未怀孕的，二胎生育指标无效。如省出台新的计生政策，则依照执行。

7.城中村农民转为居民后的就业问题

（1）开展就业培训工作。为解决城中村“农转非”居民的工作出路问题，要在“城中村”改制中全面推行劳动预备制度。各区劳动就业训练机构要为城中村有劳动能力和就业要求的居民（原村民）开设专门技术培训，可由居民选择参加减、免费培训一次，培训经费从区财政专项资金列支。

（2）积极推荐就业。认真做好“农转非”居民的推荐就业工作，充分利用市、区、街道、居委会四级劳动就业服务网络，优先为就业困难的“农转非”居民提供就业服务。各级劳动就业服务机构每年至少帮助有劳动能力和就业要求的“农转非”居民推荐就业一次。

（二）西安市城中村改造情况

在西安市190平方公里的建成区内，分布了大约180多个“城中村”，人口约20万，其中二环以内55个。2002年改造第一批14个试点村，它们是北沙坡村、祭台村、白庙村、任家口村、西关村、新桃园村、西十里铺村、大马路村、东三至村、长延堡村、庙坡头村、张家堡村、新房村、石家村。根据规划，年底前完成试点村改造，城中村将实现村民由农民向市民身份、集体土地向国有土地、集体经济向股份制经济、农村社区向城市社区的四个转变。

西安市城中村改造主要采取了以下原则：

1.坚持同整个城市的发展相协调。在我国人多地少的大背景下，城市扩展必须走集约型的道路，在控制新的城中村形成的基础上，整合现有城市用地来改造城中村。并入城市建成区的城中村，建设布局要符合城市总体规划，按照城市总体框架，坚持城市土地利用的综合性，同整个城市的发展相协调。

2.坚持以人为本。城中村改造要充分考虑广大村民的实际需要，致力于改善村民的居住环境和生活环境，提供美化、净化的发展空间，保障居民的身心健康，提高村民的文化素质和社区的精神文明水平。

3.坚持自下而上与自上而下相结合。联合国人居环境中心通过其与城市贫民合作的经验认为，解决城市贫困和社会排斥的关键因素是良好的城市治理。事实上，良好的城市治理不仅能通过增强当地政府与城中村村民合作以及为他们谋利的能力，还能通过吸收他们参加决策和鼓励他们积极参与城市发展战略的选择和实施，直接影响城中村改造项目的实施。因此，公众参与是任何一个更新改造项目的基本原则之一，在改革现有城乡管理体制的基础上，切实推行自下而上与自上而下相结合的改造。

4.坚持经济、环境、社会效益并重。在城中村改造、整治形象的过程中，除了追求经济目标以外，还要更加重视社会目标。即对城中村进行物质改造的同时还应该结合廉价公房的建造，以接替城中村的功能。只有这样，才不会形成其他环境恶劣的聚居区环境而造成现有问题的转移，卓有成效地改善城市环境。

5.坚持因地制宜和循序渐进并重。城中村改造要从自身的实际出发，根据自身的经济发展水平、区位特点和资源优势，合理规划布局，突出重点，注重实效，防止盲目攀比、重复建设。

西安市城中村改造的具体做法是，政府制定政策，出台优惠和扶持措施，起引导作用。市、区两级成立城中村改造领导小组。自筹改造资金（包括引进资金合作开发），政府给予有关税费优惠。实行“自我改造、自筹资金、自我安置”，没有统一的拆迁政策，以有利于改造为前提，由城中村根据自身实际情况制定拆迁安置方案，经村民大会同意后报所在区领导小组审定。拆迁安置工作由城中村所在区人民政府具体组织有关部门及村委会实施。合法建筑面积采取产权调换和货币补偿相结合的形式，超过安置面积经过评估后只进行货币补偿，安置面积实行产权调换。

在城中村改造过程中，政府还制订了以下相关配套政策：

1.城中村改造提倡、鼓励易地置换。易地置换的，应整村迁移，由城中村所在地区人民政府按照城市整体规划另行征用划拨土地，土地指标原则上按每人65平方米计（包括居住用地、生产用地及经济发展用地）。

城中村就地改造的，集体土地应依法转为国有土地，除村民住宅用地之外其余土地可以进行招商引资、有偿开发，开发所得用于城中村的改造和发展。进行整村迁移的城中村，腾迁出来的集体土地，应依法转为国有土地，用于经济发展。

2.属于安置村民的新建住宅，所有城建费用一律免收。

3.除安置村民居住用地外仍有较大面积剩余土地的，可以按照一定比例给村上留作发展经济。对用于发展村经济的建设工程，配套费减半收取。其他城建收费项目除了质量监督、劳保统筹外，一律免收。

4.对于拆迁房屋等腾迁出来的土地和其他非农业性生产用地，允许进入市场交换或进行适度开发。

5.拆迁安置。城中村改造实行“自筹资金、自我改造、自我安置”，由城中村根据自身实际制定拆迁安置方案，经村民大会同意后报所在区领导小组审定。拆迁安置工作由城中村所在区人民政府具体组织有关部门及村委会实施。

6.新村建设。城中村改造的建设活动一律由该村所属的城中村改造建设发展有限公司承担，公司按照《公司法》相关规定组建，其公司资质由市城乡建设委员会核准，工商部门办理营业执照。

7.自本办法发布之日起，城中村内停止改造之外的一切建设活动，所在区人民政府、街道办事处及村委会负责城中村范围内一切建设活动的管理工作，有权依法制止村内任何形式的乱搭乱建，对乱搭乱建的，由所在区人民政府组织依法拆除。

8.市领导小组批准进行改造的城中村，各级管理部门停止对该村的土地征用及建设工程项目的审批工作。确需建设的工程，应在城中村改造建设方案的指导下进行。

9.对城中村过去或在建项目的处理。对于在改造以前已经建成或在建的房地产或其他建设工程，在符合城市规划、工程质量合格无隐患的情况下，经市领导小组审定后，依法补办建设手续。并可以按《西安市人民政府关于进行旧村改造试点的意见》第十条和本办法有关配套政策分别办理。

（三）石家庄市城中村改造

石家庄市是20世纪初伴随着京汉、正太铁路的修建设站，由获鹿县的一个小村庄——石家庄逐步发展形成的一座新兴城市。20世纪初，该村人口仅600多人，面积不足0.5平方公里，铁路设站后早期主要为商业服务业、货运业，集中在石家庄村东南的火车站附近，以后随着工商业的发展逐步沿京广铁路两侧扩展，至1947年石家庄新中国成立前，建成面积扩展不大，若以内封锁沟为界，仅新增了袁家营、东里和彭村三个村。新中国成立后该市有了突飞猛进的发展，历经“一五”“二五”期间的大发展阶段，省会迁来后的大发展阶段和改革开放带来的大发展阶段三个快速发展阶段，建成区面积迅速扩大、城市人口不断增加，从解放至今50多年间石家庄市城市人口由9.7万发展到130多万，城市建成区面积由12平方公里发展至110多平方公里。伴随着这一发展变化，该市市区内包裹的村庄也大量增加，仅二环路范围内就有40多个城中村，这些村中居住人口约15万，无论是面积还是人口都在城市中占有一定比例（10%以上）。

石家庄城中村改造的做法是市政府制定总体规划和目标，制定和出台优惠措施，给予政策支持和指导，各区政府组织、协调、督导。市区政府成立城中村改造工作机构。采取市场运作方式进行，可由本村（村集体经济组织）自行改造，可以与投资商联合改造，也可以通过招商选定投资商独立进行改造。由改造主体筹集开发资金，政府给予优惠措施。在国有土地上实施城中村改造的补偿安置按城市房屋拆迁法规和规章执行。在集体土地上实施城中村改造的，被拆迁房屋补偿应采取产权调换方式；已核发房屋产权证的，按载明的建筑面积实行产权调换；未核发房屋产权证的，应根据国家现行对村民发放宅基地的土地面积标准，测算本村平均容积率确定标准面积，实行产权调换。拆迁未核发房屋产权证的房屋建筑面积小于标准建筑面积的，按标准建筑面积进行产权调换，其中产权调换建筑面积大于被拆迁房屋建筑面积部分，由房屋所有人接单方工程造价结算。被拆迁房屋建筑面积大于标准的，按标准建筑面积进行产权调换，其中大于标准建筑面积部分，不予产权调换，由拆迁人按被拆迁房屋的重置价格结合重新给予补偿。

（四）深圳市城中村改造

截至2005年深圳市共有城中村约1000多个，其中特区内约176个，可以说，深圳经济特区建立前有多少个自然村，目前特区内就有多少个城中村。深圳市城中村有如下几个特点：一是建筑密度大、楼层高、容积率高。深圳市城中村建筑容积率普遍达到2.5以上，而内地很多城中村建筑容积率在1左右。二是违法建筑多，按照深圳市的有关规定，城中村村民按1992年户数每户一栋，建筑“基底面积为80平方米，不超过三层”，可以说现在90%以上的私房建筑面积和楼层都超过此规定，有的私房已多达10层以上，基底建筑面积多达200多平方米。有的居民家庭拥有私房多栋。三是建筑质量较高，租金收益高，蕴涵利益大。若按目前私房的平均建筑造价估算，特区私房的总造价高达140亿元。一栋800平方米左右的私房，年租金收入可达10多万元。保守估计，一栋私房出租，5年左右便可收回建筑成本。

深圳市从1997年开始尝试改造城中村，按每镇一村的办法试点，“以政府为主导、规划全面、制度跟上”是深圳市“城中村”改造的经验与特点。规划中以土地系统控制为核心，以合理引导乡村工业相对集中发展、村民住宅联建统建为基点，逐步摸索出一条“经济、建设、环境协调发展”的农村城市化之路。

1999年，市委、市政府又提出“规划全覆盖”要求，着重突出土地集约利用与建设用地分区调控。试点村确定发展方向和策略，划定不准发展区、控制发展区及非建设用地的界限，规定各类用地的使用要求；然后撤点并村，实行村民住宅连建、单元式统建，免费设计统建方案供村民选择；重点解决公用设施、绿化、居住广场空间及环境问题。

在具体操作上，深圳市以追求合理的规划为目标，率先成立区级城市规划委员会，实行科学决策，并以法定图则的编制和实施作为法制决策的保障。在此前提下，建立市规划国土局—各区国土分局—管理所和特区外区—镇—村的“双三级”规划管理执行体系。另外还强化内外监督检查职能，建立规划管理反馈系统。在探索村镇规划管理有效途径时，引导“农民上楼、工业进园”，开展“规划下乡”活动，实现规划意识全覆盖。

（五）珠海市城中村改造情况

珠海毗邻澳门特别行政区，是南海边上的一颗璀璨的明珠。珠海市中心城区和城区边缘50平方公里的范围内共有26个城中旧村需要改造，全部位于香洲区。这些村落总占地面积约300万平方公里，需动迁人口近2O万，其中包括村民4.7万人，暂住人口近15万人。

珠海市从2000年6月开始策划城中村改造工作，计划用3～5年的时间集中力量全部完成。从2000年开始，珠海市围绕着“改造城中旧村、创建精品社区”的总目标，高起点、高标准改造城中旧村，取得了可喜的成绩，成为广东省推进域中村改造的典范。目前，列入改造计划的26个城中村，已有22个确定了开发商，16个开始拆建，8个文明社区竣工移交，10.5l万平方米回迁房交付使用，961户旧村居民喜迁文明、安全、环境优美的现代城市家园。

珠海市采取市场运作为主导、政府给政策的策略，在城中村改造中政府没有直接投入一分钱，而是巧用市场之手，通过定原则、定规划、给政策，引入竞争机制，吸引房地产商投资城中村改造。珠海市对房地产开发商最主要的优惠政策是“拆一免二至三”，即根据旧村的区位、拆迁量，每拆l平方米的房屋，可免交2～3平方米建筑面积的地价，并免减相应的报建等费用，确保开发商获得25%以上的合理利润。开发商的开发总量中，1/3用于旧村民回迁，另外2/3作商品房经营。为引入有实力的开发商，珠海市采用公开招标的办法，不分开发商来自哪里，一律对其资金实力、改建规划方案、拆迁安置方案及商业信誉等方面进行量化评估。为提升新村档次，珠海市在招标阶段就引入“规划最优”概念，规划设计要以优取胜，带动了全市房地产开发档次的提升。通过政策借力改造城中村，是珠海开展城中村改造的重要举措和成功经验，这种探索和实践也为进一步推动公共设施与服务市场化改革提供了借鉴，是经营城市的一种有益探索。珠海城中村改造实现村民、投资者、政府利益“三赢”。

1.照顾村民利益。拆迁利益补偿是城中村改造的关键环节之一，与城中村改造最直接、最大利益关系者是旧村居民，如何调动村民的积极性、争取村民的支持关系到改造的成功与否。珠海市在国家和省拆迁法规规定的范围内，制定有利于村民的拆迁政策。旧村居民所有合法房屋按建成年份以1∶1至1∶1.2的面积比例进行补偿；拆迁期间旧村的安置费及原有房屋的出租收入，由开发商补偿：原村集体在农村改造范围内的留用地、工业用地允许免交有关费用纳入规划、改造，土地升值收益由村集体、村民和开发商共享；集体经济组织改为股份合作公司，股份具体量化到旧村村民个人，解决旧村村民转为居民的后顾之忧。

2.政府让利调控市场。珠海能够进行大规模、高档次的城中村改造，市场运作又是一个关键因素。市场化运作模式激起了投资者的投资兴趣，政府的角色是营造一个公平、公正的市场竞争环境。为培育新的房地产市场，珠海市决定3年内在城区不再新批房地产用地，为城中村改建腾出市场空间。城中村改建产生居民回迁房300多万平方米，另外还将产生近600万平方米商品房，没有市场保证是无法推进的。据有关部门测算，珠海市这一优惠政策，土地收益方面将减少40.50亿元，政府虽然没有直接投入，但实质上政府让出巨大利益给旧村村民和开发商来推动改造。

3.提升综合竞争力。珠海市从一开始就对城中村改造的目标进行高定位，城中村的改造不是市政建设的“填平补齐”，而是实现城市的整体增值。通过城中村的改造，建设现代化文明社区，推动和提高农村城镇化进程和水平，从而提升城市综合竞争力。