旧城改造模式总结与评价

7.3.3　旧城改造模式总结与评价

挖掘、释放城市土地潜力通过旧城改造实现。旧城改造所涉及的范围比较广，在实践中所采用的方式也是多种多样。本部分从江苏省的具体情况出发，重点分析了旧城拆迁改造中几种典型模式的特征，并对城市重建中的企业改造、房地产建设、公共设施供给等进行了归纳总结。

1）旧城拆迁改造的几种典型模式

旧城改造不可避免地伴随拆迁的发生。在城市建设与改造的历史上，拆迁工作经历了不同的发展模式。在不同的模式下，拆迁的范围、方式、程序以及保障补偿措施等均有不同。直到今天，拆迁模式仍处于不断地演变发展中。概略地说，旧城改造主要有以政府为中心的强制拆迁、以市场为主导的土地收购储备以及以业主为中心的不动迁改造等几种模式。

（1）以政府为中心的强制拆迁改造模式

强制改造拆迁即政府（主要是城市房地产行政主管部门）根据公共利益的需要，依法授予经政府审批的合法拆迁人对城市旧城区特定区域内房屋行使强制拆迁的权力，依照权利和利益相一致的。原则给予被拆迁人合理的拆迁安置补偿后，按照城市规划要求和有利于城市旧城改造、生态环境保护以及文物古迹保护的原则，组织对房屋拆除，依法取得城市的土地使用权，并在此基础上进行房屋和各项设施的重建。从拆迁的组织形式而言，主要有政府的统一拆迁、自行拆迁和委托拆迁三种。

强制改造拆迁是政府为应对计划经济下大量划拨土地进入城市建设，且建筑老化闲置、社会经济发展与人民生活水平提高对城市建设的矛盾日益突出的情形，为促进城市存量划拨土地使用权进入市场流转而采取的一种有效模式，在计划经济条件下曾经发挥了一定的作用。但是在市场经济条件下，该模式存在不少的问题：它模糊了政府（土地所有者）的土地产权主体地位，却突出拆迁人在活动中的市场地位；旧城改造拆迁本身是针对房屋和其附属物的各种社会关系，而不存在土地调整关系，在对被拆迁人的安置补偿上价格比较低；拆迁费用全部由政府负担，财政等方面的压力比较大；为解决这些困难，有的地方将拆迁完全委托给相关单位或开发商进行，但是在实践中却常常被开发商利用，谋取不正当利益。

目前在江苏各城市，以政府为中心的强制改造拆迁仍然是主要的旧城改造拆迁模式，但是依托优越的经济条件和相对比较雄厚的财政实力，各地方均在安置补偿方式与标准、拆迁的程序、拆迁的范围、制度保障等方面进行了相关的改进。如2003年12月颁布的《南京市城市房屋拆迁管理办法》，在2001年的管理办法基础上对上述方面进行了修正和调整；苏州、张家港等城市在安置方法、补偿标准等相关方面的改进和提高也比较大。

（2）以市场为主导的土地收购储备模式

城市土地收购储备是一种在法律规范下对土地所有权和使用权进行调节的转换机制，指由政府或政府委托的机构通过征用（征收）、收购、换地和到期回收等形式，从分散的土地使用者手中把土地集中起来，并由政府或政府委托的机构组织进行开发，在完成了房屋拆迁、土地平整等一系列前期开发工作后，根据城市土地出让计划，有计划地将土地推入市场。在实践中，城市土地收购储备制度主要存在市场主导型、政府主导型、政府市场结合型三种模式。

土地收购储备是强制改造拆迁制度在市场经济条件下的具体发展。土地收购储备在遵循市场经济基本准则下以政府福利性补偿费为代价收购并盘活、经营存量土地（土地收购储备还包含对增量土地的收购，在此不加论述），其储备机构的经济活动不以市场经济条件下的投资行为准则为首要前提，而是以实现城市土地收购储备制度的社会经济目标为首要前提。但是土地收购储备在维护城市土地所有者权益、保证政府对土地一级市场的垄断、增强政府宏观调控和管理能力的同时，也产生了一些负面效果：在土地收购储备模式下几乎所有的存量土地必须先进入储备库，经过开发整理后由政府统一出让，政府由此垄断了几乎全部的土地增值收益；土地收购储备过程复杂，周期长，延缓了城市旧城改造的步伐；土地出让时主要根据市场经济条件选择受让对象，一些经济强势对象乘机进行土地炒作等。

自从上海最先探讨并应用土地收购储备制度以来，土地收购储备制度在江苏绝大多数城市得到了推广，同时土地收购储备制度本身也在不断地改革和进步，如在土地收购入库的目标范围、收购的补偿安置、资金的筹集和运转、土地出库的方式等方面都进行了相关的改革。南京市土地储备中心于2003年初会同南京市规划局编制了《南京市土地储备规划》，在土地储备规划上进行了探讨；苏州市在土地收购储备资产证券化方面进行了探讨；无锡市在出让方式上下工夫，土地出让全部实行招标、拍卖方式等。

（3）以业主为中心的不动迁改造模式

不动迁改造模式的主要特征是以业主为中心的多主体参与、多方式安置补助，其本质是保证被拆迁对象的权益。其与强制拆迁改造和收购储备不同的特点是：在政府和负责旧城拆迁的单位、银行之外，市住房保障中心确定为危旧房屋改造项目的业主也担任城市运营商的角色，多角色多方面地解决改造资金来源；建立拆迁安置扶困救助备用金制度，引入廉租住房制度，竭力维护群众尤其是贫困动迁户的切身利益；片区的拆迁工作平稳后，被拆迁户全部回迁入住，保障原来土地使用者的土地权益。

目前，江苏省以保护业主权益为目标，在旧城拆迁政策和拆迁行为等方面进行了相关的改进，如坚持实行依法拆迁、“阳光”拆迁、诚信拆迁，建立和完善拆迁公示、信访接待、拆迁举报、拆迁承诺、拆迁监管和拆迁责任追究等六项制度，确保拆迁程序、补偿、安置三到位，完善拆迁补偿的市场化运作和双保障制度等；南京市坚持文明操作，亲情待民，有针对性地做好被拆迁户的思想政治工作等；一些城市在安置补偿方式与标准、拆迁程序、拆迁的范围、制度保障等方面作了相应的改进与提高。这些措施取得了一定的成效（解决被拆迁人的“眼前之忧”———补偿安置），但是在模式上没有多少改变。撇开其他方面的制约因素（如历史的城市形态结构的影响等），由于江苏旧城改造拆迁的模式没有抓住拆迁的本质（解决被拆迁人的“久远之忧”———回迁、“无财之忧”———保障），目前全省各地旧城改造中普遍感到拆迁工作比较困难。

2）旧城改造模式评价

拆迁不是旧城改造的目的，只是其手段和必经程序之一。旧城改造的目的是调整、更新和建设，主要包括城市企业改造、房地产建设、公共设施建设等。这些调整和改造都是在遵循上述几种旧城改造拆迁模式的基础上进行的。在实践中，各种类型的重建在具体操作方法上也在不断进行改进和创新。

从土地使用的角度看，主要有进退型和嫁接型企业改造两种方式。前者主要是依据土地收购储备进行，后者则代表着一定范围的创新。城市旧房拆迁主要是依据政府强制拆迁，新建设的商品房或经济适用房所需土地也主要是通过政府一级市场的土地储备取得，但是在开发方式上也出现了一些新的变化，在定制型、持有型等常见的开发模式外出现了合作建房等方式。在商业街区建设中，主要出现了聚集式、辐射式、“剥皮式”三种建设模式。

旧城改造是实现城市健康发展的必然要求，是集约节约城市用地、快速推进城市化的客观选择。整体而言，江苏的旧城改造只是整体上沿袭了固有的制度和模式，如政府强制拆迁改造模式、土地收购储备模式、商品房持有开发建设模式、市区企业退二进三模式等，并没有较好地进行模式创新。尽管在某些层面涌现出来一些新的操作方式，如企业嫁接改造模式、房地产合作开发建设模式等，但是受到政策的制约，没有受到政府的重视，发展的空间狭小。在旧城改造的战略思维上，仍然遵循着“大拆大建”、“一刀切”、“剃光头”的做法，存在着盲目建设等问题，同时对城市文化的继承、历史文物的保护等方面的力度不够。

在以后的旧城改造中，江苏应着重做好几件事情：搞好建设与保护，城市与环境、资源的协调发展关系；更新优化城市内部产业结构和用地结构问题，从根本上解决城市持续发展问题；注重保护市民利益，提高市民生活水平，力图实现科学发展。要改革和完善某些旧城改造的操作方式，如土地收购储备、持有型房地产开发建设等，要积极探索新的旧城改造方式，如企业产权改制与土地使用制度转型条件下的企业改造、企业嫁接型改造、房地产自主开发建设等，要积极借鉴、吸收其他城市旧城改造的先进做法，如“阳光拆迁”模式、“不动迁改造”模式等，积极稳妥地推进江苏的旧城改造和城市化建设，为江苏“两个率先”的实现打下良好的城市基础。