城中村改造问题

4.3.2　城中村改造问题

一、城中村的形成

城中村是城市发展到一定阶段的特殊现象，是城市化过程中城乡二元结构的产物。改革开放后的20多年中，城市化的进程不断加速，我国的城市数目从1978的320个发展到20世纪末的近千个。随着经济的发展，各个城市不断地调整总体规划，城市用地日渐扩大，城市建成区面积也由3.6万平方公里扩大到90年代末的9万多平方公里。城市的快速发展，需要通过征收周边农村的耕地获得扩展的空间，这就必然使得过去曾经的村庄，变为城市的一部分，城市中的村庄成为城市发展的一种自然现象。耕地被征收了，这些土地原来的使用者——当地的农民——却仍然留在原居住地，并且保有一部分供他们建房居住的宅基地。虽然供耕作的土地已经没有了，但是农民们聚集而居所形成的“村庄”还保留着。于是，用于农民建房的村庄宅基地随着周围耕地的被征用而被“容纳”于城市之中，于是城中村就形成了。

村庄进入了城市，形成了城中村，城市的土地是国有土地，而城中村的土地仍然保留着农村集体土地的属性，因此城中村就成了城市居住区中的特殊区域。这些城市里的村庄直接脱胎于农村社区，还没有转化为真正意义上的城市社区，既带有典型农村社区的特征，也具有某些不成熟的城市社区的特点，可以说是生长在城市中的农村社区，成为转型中的传统农村社区与城市社区的混合体。在这个混合体中，农村传统生产生活方式与现代城市生产生活方式交流融合与摩擦冲突并存，本土文化与外来文化互相碰撞，社区结构比较复杂。

城中村的形成是经济、社会、文化、管理等多种因素相互作用的结果，但根源是城乡二元管理体制。所谓二元管理体制，就是已被纳入城市规划区范围内的自然村，虽然大部分土地已被国家征用，有的也已转制，但在管理上仍然沿袭与城市不一样的农村传统的管理体制与运行机制。随着城市化进程的不断加快，不少处于城乡结合部的农村村镇被迅速纳入城市规划区范围内，虽然从地域空间形态上讲，这些村事实上已成为城市管理和城市建设的组成部分，但在经济、社会、土地和规划建设上均与城市社区建设存在着明显的差异，因而导致和形成了严重的二元发展格局。城乡结合部的村在理论意义上归入城市统筹管理，而实际在行政上仍属于农村建制，沿袭传统的与城市管理、与市场经济运行不相协调的农村组织形式与农村管理模式，给城市的统一规划、统一开发、统一建设带来了一定的难度。

城中村现象在中国具有相当范围的普遍性，尤其在沿海地区、扩展迅速的城市如广州、深圳、珠海、汕头、上海等地，表现最为明显。

二、城中村的影响

城中村原来是农村社区，随着城市的发展和市区规模的扩大，逐渐被包围在城市建成区内，地处城乡结合部或城市边缘区。由于土地已经被征用或大部分被征用，农业用地已不断减少甚至最终消失。社区内以农民自建的房屋居多，缺乏统一规划，建设布局零乱，建筑容积率高，人口拥挤，环境脏乱不堪。建筑的采光、通风条件差，道路等级低，狭窄、弯曲，达不到居住区居民道路的建设标准。城市基础配套设施不足，既缺少公共绿化面积，也缺少文化、体育、休闲等配套设施。

在经济发展的过程中，政府出于公共利益的需要，会不断地调整城市规划，这就大大地扩充了城市的区域空间，经常会将城郊的农村也纳入统一的规划。城市功能的扩张，使得农村的土地大幅升值，因此会给当地农村带来巨大的收益。

经济发展依赖于城市的发展，城市发展需要大量土地，而地处城郊结合部的城中村普遍存在基础设施薄弱、规划建设混乱、卫生状况不良、“脏、乱、差”现象比较普遍，社会治安复杂等诸多问题，这些问题成为推进城市化进程的重要制约因素，严重影响到城市整体功能的有效发挥，因而城中村的改革成为经济社会发展的必然要求。此外，由于历史的原因和管理体制的不同，城中村的建设和管理混乱，生态环境质量不高，通车困难，常成为藏污纳垢的场所，有碍城市景观，因而必须结合当地实际，统一考虑基础设施工程、居住工程，将其纳入城市统一规划和管理，通过市场融通建设资金，发挥城市整体功能，改善城市景观，提升城市竞争力。

城中村的农民与普通农民不同，他们大多数已不再从事农业耕作，经济来源主要依靠二、三产业及土地经营如出租房屋所得的收益，生活方式发生了根本的变化，已不再是传统意义上的农民。由于经营资产的风险性和经营者的趋利性，总会有一些集体资产无法保值、增值，这就意味着那些“食利者”阶层可能会无利可分、无利可食，一旦这种情况发生，那些基本没有土地又没有多大劳动技能的村民就会沦为贫困农民，生活将没有保障，成为社会不安定的隐患，最终的负担也会落到政府身上。因此，政府必须从长远着手，提高村民素质，逐步使村民转变成为富有竞争力的城市居民，有效地转移城中村富余劳动力，切实解决城中村农民的出路问题。

由于村集体财力有限，缺乏统一规划，配套的基础设施不足，使得城中村的房屋、街道在排水、消防、抗震、抗台风等方面存在着极为重大的安全隐患，严重危及到农民生命财产的安全。加上区内外来人口多，治安不稳，卫生条件差，因此要改变城中村的现状，必须将其纳入城市的统一管理，采取有力措施综合整治，以不断提高社区居民的生活质量。

工业化和城市化是推动现代化的两大基本动力。目前我国城市化进程滞后于工业化，滞后于经济发展，是一种长期要素束缚，这种束缚的根源之一就是城乡分割的二元体制，这种体制阻碍了生产要素按市场规律向效率高的行业、领域流动。城中村是城市的重要组成部分，在加快推进城乡一体化进程中起着重要的示范作用;因此，加快城中村改造步伐既是城市经济长期可持续发展的战略要求，也是处理好当前政府与城中村村民关系的有效途径。

三、城中村的改造

我国的城中村问题研究专家对于城中村问题，提出了三种不同的观点，即自然淘汰理论、彻底改造理论、包容并改良理论。

自然淘汰理论认为，农民的房子已经建在那里了，拆掉重建困难很大。因此，在解决城中村问题时，不应太急;应该尽量维护农民的经济、乡土文化、邻里关系等各方面利益。在理念上应允许城中村的存在，并根据可持续发展战略去强调自然与人的融合，尊重历史和文化。城市化方式很多，在城中村改造问题上，可以设想以城市的形态进行管理、以农业产业化的方式让农民维持既有生存方式，让生活在城市中的农民过上城市人的生活，但继续祖祖辈辈的工作。到了下一代或下下一代人，如果觉得自己的房子不好，会自觉地拆掉并盖新房，那时就必须遵循新的规划和城市的标准。通过这种方式，最终使城市彻底实现现代化。

彻底改造理论认为，城中村是城市化过程中形成的一种新的“城市病”，严重影响了城市化的质量，对城市的持续发展和社会进步带来了严重影响。城中村发展至今，始终游离于城市的正常管理之外，造成不良现状的原因虽是多方面的，但问题继续发展，其结果令人堪忧。城中村处在城市市区之内，最终的发展结果是实现与城市市区空间之间的完全融合。一座现代化城市的建设和发展应受到一系列合理指标的控制，如果城中村在无序状态下肆意发展，至少会对其周边的城市环境、房地产发展及社会秩序造成不利的影响，进而导致城市建设和城市管理越来越力不从心。对于城中村这种特殊的社会现象，有关专家、学者提出，“城中村的存在与蔓延已严重威胁到现代城市的进一步发展，城中村的改造势在必行”。

包容并改良理论认为，城市应该是多元、包容、能为多种不同的人群提供适合自己生活方式的所在。从某种程度上说，城中村为大量中低收入人口提供了廉租住宅，部分实现了城市对这些人群的包容。此外，城中村的生活是更为“真实”的生活，左右邻居都互相认识，互相沟通。如今的问题是如何去尊重、包容城中村这个客观实在?需要强调的是，尊重、包容城中村并不意味着政府对此无所作为，对于那里的消防安全、环境治安等一系列问题，政府应该、也完全有可能做得更好。对于如何加强城中村管理、改善卫生、治安环境等问题，可尝试组建类似于“城市出租房屋者合作社”这样的组织。通过政府引导，把村民出租房屋，由个人的名义直接进入市场转为由一定的机构来进行组织。由这个机构制定一定的准入标准，在整体协调下，通过集体行为，来改造环境、整合资源、协调市场、平衡价格，把政府的管理和村民的自我管理结合在一起。