数字信息建设与服务的法律保障体系

10.2　数字信息建设与服务的法律保障体系

网络环境中数字信息资源建设和服务面临着的一系列新问题，已经超出了信息政策指导和调节的范畴，而需要运用法律的手段加以规范。随着数字信息资源建设和服务活动的日益活跃，涉及的技术、经济、社会问题也日趋复杂，因而法律的规范显得尤为重要和迫切。信息法律是由国家立法机关批准制定，并由国家执法机关的强制力保证实施的，调整信息领域经济关系和社会关系的法律规范的总称⁽¹⁸⁾，能否建立完善的信息法律体系关系着数字信息建设和服务能否顺利开展。

10.2.1　我国信息法律建设现状

我国数字信息立法伴随着社会信息化进程的加快在不断发展和完善。近年来通过修改和重新制定等方式不断颁布了关于信息化建设的法律法规，开始构筑规范信息资源建设与服务活动的法律法规体系。

从法律效力和形式上看，目前的信息法律主要分为三种:①由全国人大或国务院颁布的法律法规，如《计算机软件保护条例》、《维护互联网安全的决定》等;②政府各部门包括科技部、建设部、信息产业部、国家计委等颁布的法规性文件，如信息产业部发布的《互联网电子公告服务管理规定》、公安部发布的《计算机病毒防治办法》等;③相关的司法解释，如《最高人民法院关于审理涉及计算机网络著作权纠纷案件适用法律若干问题的解释》、《关于审理涉及计算机网络域名民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》等⁽¹⁹⁾。

从法律法规的内容来看，大致可分以下五类:①信息网络管理立法，如《中国互联网域名注册暂行管理办法》、《电信网间互联暂行规定》等;②信息安全类立法，如《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》、《计算机病毒防治办法》等;③信息保密类立法，如《计算机信息系统保密管理暂行规定》、《计算机信息系统国际联网保密管理规定》等;④知识产权类立法，如《著作权法》、《计算机软件保护条例》等;⑤信息服务类立法，如《互联网电子公告服务管理规定》、《互联网出版管理暂行规定》等。

虽然我国信息法律在不断完善中，但由于介入时间短、实践变化快，我国信息法律体系还存在诸多问题。表现在:①全国人大及其常委会制定的信息法律较少，且缺乏专门的信息立法，而行政立法和行业主管部门的行政规章较多。②针对信息建设的某个领域、某种现象的法律法规较多，如知识产权、信息安全、网络管理和科技信息立法等方面，而从宏观上进行全局性把握的法律法规较少。至今尚未出台一部全面而完整的信息法规，各种相关的信息管理条款散见于不同的规定、条例和办法之中，难以知法、执法。③有形规则和无形规则并存。很多的信息规则是通过会议形式发布的，有形的成文的信息法律较少⁽²⁰⁾。④网络信息立法的指导思想比较宽泛，法律条文的详细程度较差，具体条例中制裁手段少、处罚力度小，导致在实践中司法操作性较弱，法律效力不强⁽²¹⁾。⑤某些重要法律还处于空白状态，严重滞后于实际发展需求，数字图书馆的法律定位缺乏就是一突出例证。

10.2.2　数字信息资源建设与服务法律的内容体系

数字信息资源建设与服务内容丰富，影响因素众多，涉及的法律问题复杂，目前还没有专门的数字信息资源建设与服务的法律，而是要在有关的法律中体现数字信息资源建设与服务的内容，通过这些内容的联系和协调，形成对数字信息资源建设与服务的法律保障体系。

(1)信息基本法

信息基本法凌驾于具体信息法律制度、规范之上，对信息法的立法宗旨、基本原则、调整对象、调整范围、信息法律关系、奖惩条例、效力等级等做出规定⁽²²⁾。立法宗旨反映了信息立法中要遵循的主导思想，对各具体领域信息法的制定起着根本性、全局性的作用;立法原则是立法宗旨在立法过程中的体现和具体化;调整对象是对数字信息法律规范的主客体的界定⁽²³⁾;调整范围反映了信息法内容的范畴，即信息活动中各种经济关系和社会关系;奖惩条例决定了法律执行过程中不同态度的相应处理措施;效力等级规定了各种法律、法规、规章的作用范围和相互协调的标准。

(2)信息技术法律

信息技术法律对数字信息资源建设与服务中的计算机技术和网络技术的规划和管理进行规范，保障信息构建、传输、交换和共享在技术上的顺利实现。它一般包括信息技术引进和标准化管理、信息技术应用管理、信息网络基础设施建设、信息网络国际联网管理、信息系统安全保护、信息网络运营与服务管理等法律规定⁽²⁴⁾。

(3)知识产权法律

知识产权法是调整在知识产权的取得、使用、转让和保护等过程中所产生的各种知识产权关系的法律规范的统称，内容包括对主客体范围、产权的获取和转让、产权管理、产权纠纷、侵害产权的法律责任等进行规定。按照调整对象的不同范围，知识产权法包括著作权法、商标法、专利法。其中，著作权法对数字信息资源建设和服务影响最为直接，涉及的法律问题包括:数字信息建设者在版权法中的法律地位;海量数字信息的版权获取;各类数字信息的版权保护;信息利用中的版权保护;信息长期保存的版权规定，对信息保存制度——呈缴制度实行法制化⁽²⁵⁾。

(4)信息内容审查法律

信息内容审查法律的目的是保护数字信息的纯洁性，内容包括:对不良信息的法律界定，针对国情定义我国不良信息的范围、性质、危害程度和定级标准;内容审查管理主体的规定;网络信息内容的鉴定程序规定;不良信息的控制方式规定，包括对有关信息资源建设和服务机构入网进行登记和审核，以及对境外信息的过滤机制的法律规范;确定不良信息发布者的法律责任，包括行政责任、刑事责任和民事责任⁽²⁶⁾。

(5)信息保护法律

信息保护法以秘密信息和人格信息为保护对象，目的是为了保护特定主体的特殊利益，包括国家秘密保护法、商业秘密保护法和个人数据保护法等三个主要部分。国家秘密保护法简称保密法，是以国家秘密为保护对象的法律规范的总称。在网络环境中国家秘密保护法的范围和内容应有所拓展，对国家秘密的范围、密级和保密期限、政府上网信息的审核、秘密保护工作、秘密信息泄露的惩治进行规定并扩展到数字环境。商业秘密保护是对信息建设和服务机构独有的技术和经营信息的保护措施，对侵害商业秘密的行为进行界定并规定违法责任。个人数据保护属于个人隐私保护范围，是对任何与确定的或可确定的个人相关的信息以及个人敏感数据的法律保护。面对网络发展、隐私纠纷增多的状况，需要制定专门的隐私保护法，对个人信息定义和内容、个人信息权利(包括个人信息决定权、保密权、查询权、更正权、封锁权、删除权和报酬请求权⁽²⁷⁾)、个人信息收集原则、个人信息公开原则、违法责任等做出法律规定。

(6)信息公开法律

信息公开是指一切负有公共事务管理职能的组织将其持有的行政信息主动通知或依群众请求向一切人进行披露⁽²⁸⁾，是保障公民知情权和民主政治实施的积极措施。但我国的政府信息资源只有20%是公开的，建立信息公开法督促信息公开十分必要。信息公开法要明确规定信息公开的义务人和权利人，政府信息公开的原则、标准、范围、方式和时间，信息公开的监督机制，信息公开与保密的界限及行政机关“国家机密”的自由裁量权。2007年4月，国务院公布了《中华人民共和国政府信息公开条例》，并自2008年5月1日起施行。广州、上海、湖北等地方政府有关信息公开的地方性法规已较早地出台和施行，这些都是信息公开法律完善过程中的重要成就⁽²⁹⁾。

(7)图书馆法

著作权法是以保护版权所有人利益即私权利益为核心的法律，我国的著作权法已颁布十多年，但对于以图书馆为代表的公共信息利益保护的法律至今仍未出台。私权保护和公权保护法律的严重不对等必然会对公众利益造成损害。因此，加快制定保护公众的公共信息利益的相关法律已是当务之急。其中特别重要的是图书馆法的制定和实施。图书馆法涉及国家对图书馆事业的管理秩序，是发展与保护图书馆事业的法律规范。它在内容上应包括:图书馆在数字环境中的定义和定位，图书馆的权利和义务，国家对发展图书馆事业包括传统图书馆和数字图书馆的责任，图书馆经费，图书馆跨越行政区隔的共建共享权利，图书馆尤其是数字图书馆的著作权获取中的权利，用户权利，工作人员的权利和义务等⁽³⁰⁾。

10.2.3　数字信息资源建设与服务法律保障体系建设的思路

(1)构建独立的信息法体系

信息法律成为独立的法律部类不仅关系着信息法律体系的完善和统一，也是符合法理和实际发展的必然选择。从理论上看，数字信息在收集、组织、传播、交换、利用、保存等环节中产生的一系列新的社会关系和社会问题已经形成了信息法独特的调整对象，具有成为独立法律体系的法理基础⁽³¹⁾。从实际操作上看，不断涌现的信息问题难以在原有的法律框架中解决，需要专门的信息法加以统一调整;而知识产权、信息安全、网络管理等方面的法律法规发展比较成熟，具备了独立于原属各部门法的条件⁽³²⁾。构筑独立的信息法律体系需要专门从事信息立法、负责统一规划协调和制定信息法规的常设机构作为保障。应尽快建立由法律专家、信息学专家和其他有关专家共同组成的常设信息立法机构，隶属于全国人大常委会法工委⁽³³⁾。

(2)注意保持社会利益的均衡

信息法律的目的在于调整在信息的取得、使用、转让和保护等过程中所产生的各种利益关系，以法律的权威来协调各方的冲突因素，达到社会利益的合理平衡，可以说，平衡是信息法规的基本精神。它的内涵既包括宏观上调整国际间信息交流中的关系问题，又包括微观上调整一国内的公民之间、公民与集体之间、公民与国家之间的信息利益关系⁽³⁴⁾。

但在数字环境下，利益不平衡现象大量存在，主要表现在:权利人的私人权益和社会公众利益失衡;信息自由与信息保密、信息不足与信息过滥、信息公开与信息安全之间的矛盾尚未寻找到合理的结合点⁽³⁵⁾;不同国家、不同地区的信息利益失衡，表现为“数字鸿沟”和信息强国对信息弱国的文化扩张^(36)(37)。因此在修订和制定信息法律时必须统筹兼顾、平衡各种可能相互冲突的因素，兼顾各方利益。在“保护国家利益和社会公共利益，维护各类主体的合法权益”这一总原则的指导下，确定保护与限制之间的界限，找到矛盾双方利益的结合点。

(3)注重各种法律关系的协调

信息法律是涉及各级法律法规的统一体系，但我国目前的信息法律还没有形成独立的信息法体系，而是分散于各类法律法规之中。由于这些法律法规缺少相互关联和映射，甚至存在着许多漏洞和互相冲突之处，所以需要从宏观上进行协调，使之成为一个有机统一的体系。具体调整包括:①各级立法之间的协调和统一。信息法制建设既要重视各层次立法的协调补充，又要坚决维护国家信息立法的统一性，依据上下位法以下服上、旧法依新法修改、同位法保持一致的原则调节各级立法的效力，避免各法律法规之间的抵触，保证法律、法规的正确执行。②>各类信息法之间的协调。需要积极充实信息法律的范围，协调各部门信息立法之间的关系，如不是必需，应避免冲突和重复。③国内信息法律与国际信息法律的接轨和协调。在制定信息法律法规时必须符合国际惯例，同时，中国作为一个发展中国家，在与国际接轨的过程中应注意运用合理的手段，有效地保护我国的信息经济⁽³⁸⁾。

(4)图书馆界应积极参与信息立法

图书馆界一直是信息活动的重要主体，但在网络环境中，它面临着更多的挑战和机遇。一方面，图书馆界在数字环境中继续担当着社会公众利益的代表，积极参与信息资源建设与服务活动，致力于人类知识积累的公共获取。但另一方面，数字信息资源建设投资巨大，除政府外还需要多渠道商业融资，相应的在运营方式上是公益性和商业性的混合，而任何一种方式的采纳都会对图书馆的服务定位产生重大影响，定位不同，权利义务迥然不同⁽³⁹⁾。图书馆界的这种性质在变化了的数字法律环境中显得处境尴尬，在法律定位和法律适用上处于极其微妙的状态，在这种形势下图书馆界积极参与信息立法，将为自身发展带来有利条件。正如美国研究图书馆协会执行会长韦伯斯特所言，“仅仅依赖法律专家、技术专家、商业专家来解决由新技术所带来的版权法的各种问题是错误的，图书馆对于保存人类知识和促进社会进步起着重要作用，因此图书馆界应积极参与到解决这些问题的过程中去”。⁽⁴⁰⁾我国图书馆界也应积极参与信息立法，推动《图书馆法》的制定，尽力在信息法中占据有利地位。