聘任制改革的政策解读

3．2　聘任制改革的政策解读

3．2．1　“单位人”的困境

相对于西方大学发展而言，中国大学没有历经从中世纪大学延承的保护学者利益、促进学术发展的学者行会式的历史发育过程。在新中国成立以后，大学除了是个学术组织外，在特定的历史条件下，它还是一个“事业单位组织”，因此，它不是一般意义上的教育场所，也不同于西方具有明确的办学规范和程序规范的学术性组织，以及以教育质量和效益为根本原则与目标的自主管理团体，它是根据一系列具体的教育制度安排所形成的一种极具中国特色的“制度化组织”。作为中国社会特有的一种社会现象，它体现着中国大学和大学教师的许多行为特征，也影响和决定着大学内外的一些制度选择。

3．2．1．1　大学作为事业单位的特征

大学作为一种事业单位组织的存在，具有如下特征：

一是资源的国家供给。国家是大学教育资源的主要供给者。所有的公立大学都由国家设置和控制，其功能、活动范围、管理权限均由国家直接决定和规范，其所需的资源也由政府以行政指令或计划指令的形式调动和配置。

二是机构和人员的行政倾向。政府采用行政命令、指示、规定、条例、指令性计划等行政手段，直接控制大学的运行。大学同国家及上下级之间的关系，以及大学同教职员工的关系是行政性的而非契约性的。所有大学都被纳入国家行政序列，都有一定的行政隶属关系和相应的行政级别，每个大学都必须无条件地服从国家及“上级教育部门”的管理，执行“上级教育部门”的指令。尽管随着政府机构改革和市场经济发展的影响，国家对包括大学在内的事业单位组织的控制减弱，赋予组织一定的自主权，使国家行政权力发挥作用的方式发生了很大的变化，但直到目前，单位组织的行政隶属关系仍然没有根本改变。

三是大学功能的无限扩大。大学作为国家行政组织的延伸和附属物，被赋予了全面管理教职员工的职能和全面负责教职员工生活的义务，由此便形成了“大而全、小而全”的大学组织体制。在计划经济时代，几乎大大小小的大学都有着“小福利国家”的性质，大学不仅提供基本福利保障，而且还直接提供各种生活福利设施，“大学人”从生到死、抚幼养老、子女教育就业、医疗、购物等一切生活所需，都可以在大学单位里得到满足，大学构成了一个自给自足的生活小天地。

四是大学内部行为规范的统一。单位是一种相对稳定的社会与组织形态，是传统文化和现代意识形态相结合的产物。^[7]在大学里，一些传统的东西被意识形态化，在封闭的场所里最终被结构化，从而形成规范“大学人”行为的机制，单位内部产生的“集体意识”使大学内的教职员工把单位形态中的行为规范和取向作为自己的行为规范和取向。

3．2．1．2　“单位”对大学教师行为的影响

在事业单位组织的框架下，大学内的日常活动和制度安排都深深地嵌入到这种结构中，对大学教师的行为产生了极大的影响。这种影响主要表现在以下几个方面：

（1）大学单位组织内部资源的垄断使大学教师缺少自由流动的机会，形成依附性人格特征

在传统再分配经济体制中，大学作为事业单位组织不仅是一个专业化的功能性组织，同时还是国家分配教育资源的工具之一。当国家占有大部分教育资源并通过大学组织进行分配，直至分配到教职员时，国家此时将马克斯·韦伯所说的两种最基本的权力——国家行政权力和财富权力紧密结合起来，于是形成了中国大学独特的依赖结构：大学组织依赖于国家，教职员工依赖于大学组织，从而使单位制度下的组织文化成为一种“有组织的依附性文化”。^[8]在大学所控制的资源中，不仅包括以货币和实物体现的物质生活资源，而且包括无形而重要的“制度性资源”，如机会、权利、社会身份等。此外，大学还掌握着个人的档案，在一个高度整合和低度分化的社会形态中，只要大学控制档案不放，任何教师都无法改变自己的单位归属。因为档案一方面记载着个人的连续的历史，另一方面个人的工资关系和户籍都与档案联系在一起。这样，大学通过对教育资源的严密控制与分配，通过垄断大学教师的发展机会以及他们在社会政治、经济及文化生活中所必需的资源，形成了对大学教师的支配地位，最终有效地控制了大学教师的全部社会生活，大学教师则以接受大学对自己的全面控制为代价来换取生存和发展所必需的资源的生存格局。在这种环境下，大学的单位属性为大学教师的流动设置了制度性障碍，一个人离开单位所付出的巨大成本使他基于自己利益的考虑而裹足不前。

正是在这种缺少流动、单位人能够在其中终其职业生涯全过程的单位制度中，大学教师对其职业更多的是一种被动的接受和服从，而缺乏职业发展的内趋力。在人事制度安排上，大学教师由于基本上丧失了自主择业的可能，形成了个人身份的固定化，职务和职称这两个在理论上原本不同、体现不同价值取向的概念在实际的单位制度中被混淆、等同就不足为奇。

（2）大学作为事业单位的组织结构使大学内的学术组织建设和功能弱化

在本质上，大学是一个学术机构，它的组织结构和规则应不同于行政系统和其他系统。但是，大学作为一种事业单位组织的存在，使大学的组织结构与政府组织同构。由于大学受到政府行政机关严格的管理，大学的组织结构在很大程度上是模仿政府行政系统组织来设置的，实行的是一种严格的等级式的科层结构。行政系统在大学内部各项事务上发挥着重要的作用。在这样一种组织结构制约下，大学的各类行政人员成为了管理的主体，学术人员在很大程度上被这种体制客体化了，他们成为了学校行政系统的“棋子”，没有独立发展的可能性。尽管学校也设有校学术委员会和各院系学术委员会等学术性组织，但是在“学校办学主体本末倒置，机关行政人员成了支配学校权力的核心，过多参与过程管理，甚至一个普通的机关工作人员可以对学院一级发号施令”的环境中，^[9]这类学术组织所能发挥的作用就可想而知了。由于缺乏利益表达的组织机制或组织机制的相对弱化，大学教师在单位制度中处于实际上的权力弱势地位。

（3）大学单位组织的相对封闭制约了大学教师学术水平的提高

从知识创新的角度来说，不同学术思想的不断碰撞，学术队伍中新鲜血液的流入对学术的发展非常重要。英国著名哲学家罗素就曾指出：社会控制的目的就是要把人的占有性冲动引导到创造性冲动上来，使人的创造性冲动自由地发挥，使人性在不损害社会的前提下充分地释放。因此，一种理想的制度应该是以不断开发个人的能力为基准，通过使个人的创造性冲动得以不断开发，确保社会的递进式发展。但是在单位体制中，封闭化的生活空间催生了大学教师特有的封闭化的大学组织归属意识。作为国家整体性的单位体制中的一环，从资源流动关系来看，大学只从事国家计划规定的教学、科研任务，只与直接隶属的行政机关发生经济、资源和人事关系，而不同的隶属关系之间的大学、科研机构和其他单位之间，则是一个个相对封闭的社会。因此，单位体制下的大学将人集中定位于单位之中，而不是集中于人的能力的扩展和创造性的发挥。在封闭的空间里，不论是作为单位的大学还是大学单位里的个人都滋生了等、靠、要的思想，其对知识的创造性冲动就被淹没在对各种资源的等、靠、要的惰性中。这种封闭的空间与我国根深蒂固的“子承师训”的文化传统的结合使大学教师资源配置的“近亲繁殖”现象大量涌现，再加上学术交流渠道的匮乏，这些都严重制约了大学教师学术水平的提高，直接导致大学学术生产能力的萎缩。

（4）大学单位组织中形成的错综复杂的权力网络造成大学教师学术活动行为的扭曲

大学单位制度安排和制度环境，以及其特有的运行机制，派生出了单位组织内部程度不一的“两重权力结构”，即除了正式的权力结构外，还存在一种以幕后操纵为主要权力运作方式的非正式结构。通常在各种事关大学内部资源分配决策的事务中，非正式权力结构往往起着决定性的作用。由于上级单位对学校领导的考核以及学校领导对教师的考核，在标准上含糊不清，价值取向多元化，存在很多的自由伸缩空间，使单位人竞争有限的资源时缺少公开、公正的游戏规则可供遵循，结果导致了单位人对资源的竞争只能通过幕后操作的方式来进行。这种正式权力关系、非正式权力关系，以及工作世界与生活世界重叠所形成的人际关系，相互渗透、相互制约，共同形成了大学内部错综复杂的人际关系。“为了维护个人在单位中的利益和权力，在单位中会形成错综复杂的社会关系网络以及各种根据‘以我为中心向外推’的差异格局。”^[10]于是，处理复杂的人际关系，成为大学教师至为重要的工作与生活内容，教师不仅通过正式地位和正式结构获得一定的资源，而且还往往通过各种人际关系等社会支持手段，获得各种社会资源，因而“关系”或者“关系网”就有可能成为社会权力的重要来源之一。与制度化方式相比，以人际关系为主要特征的非制度化方式由于替代性较低，不受严格的考核和监督，因此，如果一个大学教师在理性考虑的范围内，他更有可能选择非制度化的方式。这样，大学教师不是努力在学术的道路上废寝忘食，充分发挥自己的创造力，展现自己的学术能力，而是不得不将大量精力耗费在处理内心深感无聊的人际矛盾上，耗费在精心编织人际关系网络上，结果不可避免地造成了大学内部工作效率的日趋低下，造成了大学教师在工作上的积极性、主动性，特别是创造力的日趋低迷。正如有学者指出的，一个组织越是水平低的，就越是着迷于内部权力斗争。中国大学的好多教授喜欢“占摊儿”，所以大学里各种研究中心、研究所林立，但很少有做出出类拔萃的研究成果的。其原因大概也缘于此。

3．2．1．3　单位体制下大学人事管理模式存在的问题与弊端

与计划经济体制下的事业单位管理体制相适应，我国高校形成了“重管理，轻开发；重稳定，轻流动；重‘公平’，轻竞争；重身份，轻岗位”的局面，以严格的编制管理制度、封闭僵化的用人制度、统一的刚性工资制度等为特征的高度集中、统一计划、以行政管理为主的高校人事管理模式。^[11]具体说来，其主要问题有：

一是用人主体一元化。“一切干部都是国家（党的）干部”，全国只有国家这一用人主体，用人权高度集中，学校缺乏用人自主权，人员不能自主择业，个人服从组织安排，基本上是一次分配定终身。

二是利益分配均衡化。受计划经济时代“大锅饭”思想的影响，使得学校利益分配平均化。其表现为干多干少一个样，干好干坏一个样，干脑力劳动与干体力劳动一个样，即使有差别，也是很小的，不能有效体现不同性质、不同质量、不同数量劳动之间的等级差别。其实质是一种表面的公平掩盖了实质上的不公平。

三是人事管理见物不见人。物化型的人事管理导致工作的表面化、简单化与机械化，不重视个人的个性、特长、爱好。很少或基本上不关心人的社会交往、受人尊敬、自我重视等社会性需求。

四是重管理，轻开发。人事管理的核心在于“管”字。管理教职工的工作安排，管理其日常工作和生活，甚至还要管理教职工的思想意识。没有视教职工为可以无限开发的宝贵资源，不重视教职工自我实现的成就激励。在人才使用上，以事求人，以人合事，不注重人向事的挑战。

五是人才为单位所有，部门条块分割。人员难以合理流动，一般人在同一岗位上十几年不变，甚至许多人一辈子工作在同一工作岗位上。

这些问题直接造成了人才的“磨损”和空耗。人才“磨损”分为有形“磨损”和无形“磨损”。有形磨损是指人才随着年龄和工作年限的增长，其与身体和心理状况有关的体力、进取心和合作性等方面的因素水准下降。人才的无形磨损主要是指由于人才的观念、知识及方法的相对落后、过时而造成人才使用价值的下降。单位体制下的大学人事管理往往造成人才的无形磨损，教师的知识、观念、方法多年不变，跟不上时代的发展，制约了其发展。另外，轻视人员的使用，人难以尽其才，才难以尽其用，这也是人才磨损的一个表现。

3．2．2　政府主导下的改革路径选择

随着我国从计划经济向市场经济的转型，单位赖以存在的经济基础发生转变，中国的社会生活开始发生急剧变化。随着市场经济的迅速发展，国家行政权力正逐渐从社会经济领域部分退出，社会生活开始摆脱那种泛政治化的状态，社会结构发生深刻的变化。按照劳凯声先生的分析，这一变化大致上是朝着如下三个向度发展的：一是通过摆脱传统共同体的束缚，实现公民个人经济权利，并通过自由交易提供私人物品走上市场化的进程，从而产生了现代经济制度；二是通过摆脱传统共同体的束缚，实现公民个人政治权利，并通过民主选举产生公益代理人，由其在法定范围内行使权力去提供公共物品的民主化进程，从而产生了现代政府制度；三是通过摆脱传统共同体的束缚，实现公民个人社会权利，并通过志愿行动形成自由人联合体，不经代理环节而直接提供公共物品的自治化进程，从而产生了介于两者之间的一个新的社会部门及其运行制度。^[12]在这一进程中，高等学校也同样在经历着深刻的变革。

从1986年中共中央、国务院转发了中央职称改革领导小组《关于改革职称评定，实行专业技术职务聘任制度的报告》，国务院发布了《关于专业技术职务聘任制度的规定》，同年3月中央职称改革小组批转了国家教委《高等学校教师职务试行条例》以来，教师聘任制改革在全国高校拉开帷幕，开始缓慢推行。在我国特有的社会背景下，包括教师聘任制度在内的我国高等教育管理体制改革和创新过程体现出很强的政府主导性特征，政府的政策导向功能和规范作用在聘任制改革中的作用极为明显。这一“政府主导下的渐进改革模式”在一定的程度上揭示了改革可以行进的边界条件。

3．2．2．1　聘任制改革中政府主导行为的必然性

目前我国正处于社会转型期，高校人事制度改革相应地具有过渡性的特征。面对市场经济的发展和世界范围内管理革命的冲击，高校人事改革的政策取向必然要实现四个方面的转变，即由适应计划经济的传统人事管理向适应市场经济体制的整体性人力资源开发和管理转变，由适应精英教育的高校人事制度向适应大众化教育的现代人事制度转变，从以政府管制为主向以政府宏观调控、高校面向社会自主办学转变，从集权型向分权型转变。^[13]作为人事改革的核心环节，教师聘任制事实上是学校适应市场经济要求而出现的必然产物，是国家建立的与国家公务员制度和劳动合同制度并行的、市场经济体制下学校采用的新用人形式。从政策目标而言，教师聘任制改革是要通过制度创新和政策调控从面上整体性推动教师队伍建设，它必须从用人制度上解决好两个问题，一是教师资源的优化配置，二是教师个体能动性和创造性的发挥，二者既相互促进，又相互制约。这必然涉及教师资源配置上的政府行为与市场机制的调整，以及市场经济条件下教师与学校之间劳动法律关系的转换问题（见图3－1、图3－2）。

图3－1

图3－2

在实现这种改革目标模式的过程中，既存在改革不到位，旧体制束缚大学发展的羁绊，也存在改革引致的利益冲突激化甚至引发高校不稳定和危机的风险。政府凭借其政治力量和资源配置权的优势，一方面可以强制推行改革，大力加快改革的进程，另一方面对改革进程进行调控，协调改革与发展的关系，维护高校稳定，最大限度地规避改革可能引发的危机。由于我国传统上政府的强大整合力量，始于20世纪80年代初期的我国经济体制改革中劳动人事制度的改革与调整就是以政府主导为特征，自上而下、有步骤地进行的。作为整个国家人事制度改革和社会转型部分的大学教师聘任制改革，也很难摆脱对政府主导模式的“路径依赖”，政府成为聘任制正式制度的主要提供者。

从大学自身组织特性而言，正如伯顿·克拉克所揭示的，成型的高等教育系统是高度定型的，一旦形成它就为自身的延续和变化提供了源泉，成型的体制内充满着约束变革的力量。从世界范围内各个国家大学教师聘任制改革的实践来看，尽管各个国家高等教育体制在中央化和政治化的程度上大相径庭，但中央协调的趋势普遍加强，即使在那些高校自主性极强的国家（如美国），州政府也开始通过法律介入和司法仲裁来予以引导。而在英国、日本、德国、意大利、韩国等国家的改革中，政府都已着手于自上而下打破大学传统的教师任用模式，在国家整体范围内推动改革。而我国大学由于在长期计划经济体制的影响下，大学只是行政组织的隶属物而不是一个独立利益主体，缺乏追求自身利益和自我发展的动力机制。高等教育长期存在的短缺现象以及由此形成的“卖方市场”使大学没有生存危机，缺乏竞争压力。在既定的制度环境下，大学进行聘任制改革的组织成本和谈判成本较高。改革意味着打破现行规章制度的束缚，如果没有政府的政策驱动与支持，高校往往缺乏进行自主性制度创新的利益和机会，出现制度创新乏力。

不可否认，大学教师聘任制是个复杂的系统工程。随着转型期改革的深入，大学教师人事管理变得越来越开放，越来越强调与高校其他管理体制，以及与社会人事管理新体制和新机制的兼容问题。在近20年聘任制改革的实践中，我们可以看到，从最早的上海交通大学1986年尝试进行教师聘任制改革开始，最终却由于各方面条件的制约以及政府力量介入的式微而致其影响甚小，高校教师聘任制并未取得实质性的进展。究其原因，如某学者指出的，这些改革大多是内部性的，以内容为指向，对外部因素以及改革进程设计有明显的忽视。一个不容忽视的事实是，我国聘任制改革中出现的问题，许多不是职务聘任制本身固有的，而是因人事制度改革的配套措施跟不上，使得聘任制的出台受到多种相关因素制约引起的。没有相应的政策制度的支持，没有一个开放的劳动力市场形成正常的人才流动机制，择优聘任，“能上能下”只能是一纸空文。因此，聘任制改革中由于牵涉变量的不确定性，其改革的成本经常是高昂的，其结果也常常是难以准确预期的，以至于经常存在一种可能性，进行任何实质性改革的决策所面临的压力都可能把对理想制度的憧憬和热忱碾为齑粉。这在2003年关于北京大学改革的争论中我们可以一窥端倪。任何一所高校单兵独进、孤军深入地进行改革往往很难奏效，于事无补，它有赖于社会配套改革，包括政府自身改革。因此，由政府对改革的总体方案、进程进行统一规划并协同实施，将减少改革的盲目性和组织实施的成本，从而提高改革效率。

3．2．2．2　改革的政策取向

1986年的《高等学校教师职务试行条例》（以下简称《条例》）的颁布在我国高校推行聘任制改革中具有起始意义。这个条例对各级教师职务的职责、任职条件、任职资格评审、聘任及任命分别做出了具体规定。《条例》第二条指出：“高等学校教师职务是根据学校所承担的教学、科学研究等任务设置的工作岗位。教师职务设助教、讲师、副教授、教授。各级职务实行聘任制或任命制，并有明确的职责、任职条件和任期。”在该条例中，第一次明确提出了教师实行职务聘任制。

尽管该条例的颁布被视为我国高校教师职务聘任制改革的一个起步性文件，但是从其产生的社会背景与历史使命来看，该条例具有一定的时代痕迹和过渡性质。

首先，从《条例》出台的社会背景来看，《条例》是国家开始在全国范围内实行专业技术职务聘任制度的大前提和大背景下出台的。为了适应经济体制的改革和科技、教育体制改革的需要，在总结过去包括高校教师在内的各行各业的知识分子和专业技术人员原有的职称评定工作经验的基础上，职务聘任作为一种重大的制度变迁在全国大范围推开，《条例》成为其中必不可少的重要组成部分。因此，在一定的意义上而言，《条例》并非高等院校出于自身发展的需要和教师管理的特殊性而实行的，它不是源自高校自主管理的诉求，而只是国家整体制度变迁的一环，仍然处于政府的严格控制之下，这与当时的市场发育刚刚起步的社会现实相一致。大学作为特殊的学术组织与其他专业技术人员所在的单位的区别不明显，因而大学教师区别于其他专业技术人员的职业特性在条例中并没有体现出来，一些条款只是规范性的和较为抽象的描述，也没有提及各职级教师达到某一级职务的具体标准。由于大学的用人机制仍然无法脱离遵从政府的计划和策略的窠臼，《条例》对改革的指导作用与效力还很有限。

其次，从政策目标来看，在当时的环境下，拨乱反正、改革开放在神州大地成为一股时代大潮，社会开始发生转型。国家推行职务聘任制肩负着双重历史使命。其中，属于短期行为、用于在既定历史条件下“救急”的有：①从1983年以来职称评定“冻结”，包括高校教师在内的专业技术人员急需“开闸”。②解决一系列历史遗留问题成为重要出发点，如高校教师的晋级、增资问题，对教师中的中老年知识分子“还债”问题等。③由于我国财力有限，群众承受力也有限，难以通过实行聘任制度以外的途径大幅度改善专业技术人员待遇。而国家在聘任制出台时，希望建立的长期效应有：①竞争机制，打破论资排辈，机会平等而不是结果平等，促进人才成长。②合理定编定岗，因事设岗，因岗择人而不是因人设岗，提高工作效率。③真正实现按劳付酬的分配原则，解决脑体倒挂的问题。④建立促进包括高校教师在内的专业技术人员的职业流动的社会运行机制。因此，在聘任制政策制定中，政府主要强调建立上述长期效应；而在聘任制的实际推行中，各所高校却是更多地着眼于前述短期行为。正如有人对当时聘任制的效能所作的比喻：“长期效应是营养补品、强身剂，而短期行为是抗菌素、退烧药，在一个尚未全部康复的病人身上，无疑应使用后者。”^[14]实际上，这种短期行为也是在当时社会所能提供的现实条件下各单位的现实选择，换言之，政府所希望聘任制发挥的长效作用的社会环境还不成熟。

因此，我们可以看出，大学教师聘任制是在理论准备尚不充分的情况下制定的，是在外部条件不很成熟、在经济转轨的特定历史条件下实施的，因而其推进显得步履蹒跚。随着市场经济的发育，20世纪80年代中期由之起步的聘任制改革的政策取向沿着以下几个向度发展。

（1）扩大高校办学自主权

聘任制的本质是强调单位与职工在人事聘用中的平等主体地位。这必然要求教师管理脱离原有单位体制下的政府控制，改变高校的附庸地位，将聘任、评审、考核、解聘、争议处理的权力赋予高等学校，成为高校的自主权力。最近20年来，扩大高校办学自主权成为高校改革的首要内容之一。

1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》就提出，影响高等教育发展的主要弊端是政府对大学统得过死，要从根本上改变这种状况，提高办学效益，“必须从教育体制入手，有系统地进行改革。改革管理体制，在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权”。

1992年国家教委印发的《关于国家教委直属高校深化改革，扩大办学自主权的若干意见》，首次针对直属高校提出了自主权问题，并规定了高等学校扩大办学自主权的“十六条”。其中关于人事制度上的自主权的条款规定，“高校有权自行选择不同的用人制度和管理体制；确定各类人员的构成比例；有权在国家不增加投入的前提下增设部分流动编制；有权自行设立企业编制；有权设置和调整专业技术职务岗位，自主进行专业技术职务评聘；有权确定校内机构的设置及其人员的配备”。根据该意见的精神，1993年国家教委、人事部《关于公布具有教授、副教授任职资格评审权的高等学校的通知》公布了1986年职称改革以来，经国家教委批准具有教授或副教授任职资格评审权高等学校的名单。其中，具有教授任职资格评审权的高校共84所，具有副教授任职资格评审权的高校共103所。政府逐渐把教师高级技术职务的评审权交给一些高校自行决定。

1996年《关于国家教委直属高校深化改革扩大办学自主权的若干意见》中进一步明确了高校的自主权，其中规定：“对高级职称的教学和科研人员可实行学术休假制度。有教授审定权的学校可自行聘请兼职教授。”

1998年《高等教育法》的颁布和实施，首次以国家法律形式明确规定了高等学校的办学自主权，该法明确了大学组织的基本性质为独立法人，可在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。在人事上，该法规定高校“自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备；按照国家有关规定，评聘教师和其他专业技术人员的职务，调整津贴及工资分配”。

1999年《教育部关于当前深化高等学校人事分配制度改革的若干意见》进一步提出要严格依法落实高等学校的内部管理自主权。根据《教育法》和《高等教育法》的有关规定，学校依法自主、有效地管理学校内部事务，并承担相应的义务和责任。政府部门不对学校办学自主权范围内的事务进行干预，使高等学校真正拥有办学、用人和分配等方面的内部管理权。在用人上，“高等学校有权依据校内各方面承担的任务和工作性质，选择不同形式的用人制度和管理体制。高等学校有权依据教学、科研等任务和国家的有关规定，自主设置和调整专业技术职务岗位，按照授权自主进行专业和技术职务聘任工作。在实行工资总额包干的前提下，确定适合本校实际的工资津贴分配办法和标准”。

2000年《中共中央组织部、人事部、教育部关于印发〈关于深化高等学校人事制度改革的实施意见〉的通知》中提出要在国家政策指导下，进一步加大搞活学校内部分配的力度，扩大学校分配自主权，“学校作为具有独立法人资格的事业主体，依法自主、有效地管理学校内部事务，承担相应的义务和责任。各级政府及其职能部门，都不得干预学校自主办学范围内的事务”。

可见，随着我国改革开放以来以市场化为导向的经济体制改革的不断深化，经济制度和经济结构的多元化使大学过去那种政府高度集权划一的管理模式不能适应外界环境的变化，束缚了大学发展的活力。在外界环境的促动和社会呼吁的压力下，政府垄断高等教育的局面被打破，政府承担的角色发生了转变，教育权力发生了转移，市场进入和政府淡出的现象开始在中国的教育领域浮现，竞争机制、效益观念、企业化经营方式、考虑消费者的愿望和需求等市场因素在高等教育改革中的体现愈益明显。大学办学自主权正是在高等教育的政策范式由国家本位转向市场本位的转换过程中凸显出来的，^[15]自主办学随之成为高等教育改革的圭臬。在大学办学自主权中，人事权始终是其中的一个重要方面，可以说，聘任制改革的每一步深化和大学办学自主权力的逐步扩大息息相关。

然而，大学这种办学自主权的获得是在大学与政府经过长期博弈而得到的，且这种获得的权力总是有限的、相对的。尽管中国的高等教育在一定意义上正经历着类似于其他国家和地区所发生的“管理主义”市场化进程，但在中国，市场机制只不过是政府从事教育管理的一种比较有效的工具和手段，因此，当市场机制进入中国高等教育领域的时候，并不必然伴随着政府的退出。在政府与大学这对矛盾关系中，政府始终是矛盾的主要方面。因此，在中国，扩大高校办学自主权从一开始就不是一个“学术自由”、“学术自治”范畴的概念，而是新中国成立以来对高等教育事业性质认识的一种延续。因此，所谓的高等学校办学自主权，是在有限的范围内，政府让渡给高等院校的一部分教育行政管理权。所以，在人们的意识中，它是下放的权力，而非高等院校应有的权利。^[16]就本质而言，目前在政府分权政策下的权力转移或权力分化都无助于大学自主权的提升。也就是说，政府与高等教育之间长期形成的隶属关系并未因市场力量的介入而发生本质的变化。即便法律和政府的政策文件对保障大学的办学自主权都做了较为明确的规定，但实际上大学的办学自主权并没有如法律规定的那样得到充分的行使。事实上，法律本身的缺陷也造成了“扩大高校办学自主权”经久呼吁却难真正落实的困境。以被视为高等教育立法上具有里程碑意义的《高等教育法》为例，其正式施行虽然标志着大学内外部资源配置的主体及产权关系大部分得到了法律界定，但令人遗憾的是，该法没有明确大学的所有权的归属，这就导致政府作为当然管理者仍然以所有者的身份对法人地位的学校照例行使经营权、使用权、分配权、处置权，等等；同时，该法没有对行政权力予以法的相关约束，致使政府行政权力无限，客观上是政府很难主动消除计划经济体制下政府行政的遗风。当政府将赋予他们“合法地”拥有和使用强制力的权力用于自己做出决策时，会导致某些制度安排无效，甚至阻碍改革进程。正如我们在前面谈到的，在扩大高校办学自主权的过程中，高校按照授权可自主进行专业技术职务聘任工作。然而，直到2000年，大多数院校事实上仍然没有晋升教师职称的权力。在1942所公立院校中，仅有125所院校获得自己提升正教授的授权，120所院校获得提升副教授的授权，其余院校必须向地方教育管理部门提交教师职称晋升的申请，然后，地方教育主管部门再将教师的申请转到一个由来自其他院校教师组成的委员会那里审查批准。这种规定使许多院校感到没有权力根据本校具体的情况制定职称晋升标准。除此之外，其他大学的评审委员会成员也不熟悉具体院校的具体情况。因而，聘任制的有效实施仍然受制于办学自主权的具体落实。

我们可以进一步从2000年中共中央组织部、人事部、教育部共同印发的《关于深化高等学校人事制度改革的实施意见》（人发［2000］59号）和2002年7月国家人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》这两个政策文本中剖析国家教育行政部门和高等学校在权力规范与限制之间的矛盾和冲突给聘任制实施带来的困境。这两个意见作为国家教育行政部门对聘任制改革的指导性政策文件，代表了政府对高等学校教师聘任制改革的态度和要求，是目前高等学校实施教师聘任制改革的直接法律依据。这两个《意见》提出了深化高等学校人事制度改革的目标是要“通过规范政府及其职能部门、高等学校主管部门与高等学校的职责权限，理顺政事关系，下放管理权限，落实高等学校办学自主权，为高等学校的改革和发展创造良好的社会环境；逐步建立符合高等学校特点的学校自主用人、人员自主择业、政府依法监督、配套措施完善的人事管理新体制；进一步健全高等学校内部的竞争机制和激励机制，转换人事管理的运行机制，搞活用人制度和分配制度”。《意见》中提出要全面推行聘任制，但是其条款对高等学校教师聘任制的规定却是具体而微的。不仅有指导性的原则，如前一个《意见》中提出高等学校要按照“总量控制、微观放权、规范合理、精简高效”的原则进行高等学校机构编制改革，“理顺编制管理体制，实行国家制定编制法规和实施宏观控制、高等学校主管部门贯彻编制法规和进行检查评估、高等学校遵守编制法规和有效实施编制管理的管理办法”。后一个《意见》将聘任程序、聘用合同的内容、解聘、辞退制度以及人事争议的处理等具体规范做了详细的规定。《意见》从政策的高度将聘任制度实施的具体事宜规范出来，从而深入到高等学校聘任制改革的微观层面，与高等学校所制定的教师聘任制办法交叉渗透密不可分。因此，政府及教育主管部门对高校教师聘任仍具有自上而下的管理权力，高等学校的人事自主权并未完全实现。^[17]

同时，两个《意见》也对学校实施教师聘任制进行诸多的限制。如要求学校根据“学科建设和教学、科研任务的需要，科学合理地设置教学、科研、管理等各级各类岗位，明确岗位职责、任职条件、权利义务和聘任期限，按照规定程序对各级各类岗位实行公开招聘，平等竞争、择优聘用”，“结合年度考核工作，采取适当形式，对聘用（聘任）人员应履行的职责义务进行考核。经考核不能胜任本职工作的，或聘方所提供的条件发生重大变化时，可以通过解聘、辞聘等形式，解除聘用合同，终止聘用关系”。这在一定程度上限定了高等学校教师聘任权利的行使，造成在高等学校内部，作为聘任制办法制定者的学校管理者们，更多地趋向于由少数管理人员快速地做出决定的科层制模式，更倾向于政策规范的具体化和可操作性。这就使高校陷入既要扩大自主权，又渴望给予更确切的政策指导的矛盾之中。

（2）确立教师的身份地位

由于我国在计划经济时代形成的统一而庞大的干部管理体制，很长时间人们一直把学校教师当做“国家干部”看待。不仅政府机关的工作人员是国家干部，企业、事业单位的工作人员（包括教师）也都属于国家干部。“国家干部”这一庞杂而笼统的概念使干部人事管理既缺乏科学分类，而且管理的方式与制度也不健全。

随着人们对教师职业认识的深入和国际范围内教师职业专业化发展的潮流和趋势，人们逐渐承认了教师职业的专门化和专业化，因而也转变了对教师身份和法律地位的看法，认为教师应该专业化，教师是专业人员。1993年颁布的《教育法》第三条规定“教师是履行教育教学职责的专业人员”，“承担教学育人，培养社会主义事业建设者和接班人、提高民族素质的使命”。《教师法》第一次从法律意义上确认了教师社会地位的专业性和神圣性，确定教师的身份和地位是教育教学的专业人员。与此同时，1993年国务院发布的《国家公务员暂行条例》，首先将公务员从国家干部中分离，建立独立的公务员制度。该条例第三条规定：“本条例适用于各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。”具体则包括各级人民政府的组成人员，各级政府中除工勤人员之外的非政府人员，以及行使政府职能的事业单位的组成人员，如国家专利局等单位的工作人员，不包括教师。这表明教师不属于国家公务员身份，既不享有公务员的权利，也不负有公务员的义务，更不是学校的隶属物。随后，《教师资格条例》的颁布实施，为教师职业的专业化发展提供了进一步的制度保障。教师专业人员身份和地位的确立使教师的职业身份由传统计划经济体制下的“国家干部”逐渐转变为学校聘用的劳动者成为可能，也使实行教师聘任制改革成为可能。因为如果把教师作为国家干部来对待，无论实行任命制，还是实行聘任制，均实行的是计划调配方式，不可能是自由选择方式。由此，学校用人自主权的获得与教师身份的确定，成为实行教师聘任制的两个必要的前提条件。

然而，教师专业人员地位的确立虽然体现了教师职业的特点，但它并非像国外一样在法律规定上把大学教师基于学术活动的本质属性的职业特殊性予以特别规定，并把这种职业的差异性直接体现在大学教师聘任制度的建构中。在德国、法国等欧洲大陆型国家，高等教育系统模式一直是教授行会和国家官僚的结合。因此，除了以合同聘用的教师外，教师的身份一般都是国家公务员，其工资待遇和社会保障待遇都较高，职业稳定。尽管作为国家公务员不能免除《公务员法》上规定履行的义务，但是学术职业的特殊性使各国在法律规定上体现了职务的相对独立性，尤其是就保障学术自由的权利而言。德国联邦宪法法院在1953年12月17日的判决中曾表示：“自由的研究与教学之保障，尤其是大学内的学术自由，乃是德国大学教师赋予超越一般公务员法上之规律，在履行其职务时广泛的独立性。但是除了这点之外，大学教师作为一般公务员之地位，并不因上述规定而被影响。”^[18]法国在《高等教育方向法》中规定“教师和研究人员有独立地和自由地表达自由思想的权利”。日本国立、公立大学教师都属于公务员，为了保障大学教师的学术自由，日本在《教育公务员特例法》中对于大学教师的身份给予了特别保障。而美国大学教师作为专业人员，处于一种雇员地位。除了联邦宪法对学术自由的保护条款以及通过集体谈判订立契约保护教师的合法权益外，美国大学教授协会（AAUP）作为一种民间组织对学术职业的身份安全和保障以及维护教师的学术自由的权利起着不可替代的作用。

反之，我国大学教师专业人员身份的确立并不是和大学教师的学术自由必然相连的逻辑推演。除了现阶段大学教师专业化程度依然较低的现实外，它更多的是一种适应改革形式的合理外推。从现行的法律来看，高等学校和高校教师之间的权利和义务的规定是不对等的。《教育法》规定，学校有“聘任教师及其他职工，实施奖励；其他教育机构根据国家规定，自主进行教育管理工作”。《教师法》赋予高等学校管理教师的权利；而教师要“贯彻国家的教育方针，遵守规章制度，执行学校的教学计划，履行教师聘约，完成教育教学工作任务”。《教师法》第三十九条规定的教师申诉制度，规定教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，对学校或者其他教育机构做出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉。教师可以“申诉”而不能“起诉”，使得教师的身份仍带有浓厚的行政色彩。这种不对等性规定，造成在聘任过程中教师的被动格局。

（3）提供社会支持条件

聘任制的实施有赖于一个自由流动的劳动力市场。随着我国市场经济体制的逐步发育，以建立现代企业制度为目标的国有企业改革使企业的用工制度发生了根本性的变化。与此同时，科研单位实行全员聘任，政府机关也实行以精简机构、人员分流为特点的机构改革。人们的择业观念也发生了较大的变化。各个行业之间的社会流动日渐涌动，为作为高级知识分子的大学教师的流动开辟了更多的流动渠道。同时，随着高校之间竞争的加剧，各所高校为了提高学校的声誉和竞争能力，纷纷采取优惠条件和措施吸引人才，对高级学位获得者、国内外有一定学术影响的中青年学术骨干和知名学者、院士敞开大门，从而推动了优秀教师在全国高校之间的流动。民办高校的异军突起，成为我国高等教育的一支生力军，从而打破了公立高校一统天下的局面。这些都促进了教师职业的流动速度。

同时，伴随着高校人事制度改革的进行，国家对教师社会保障及福利制度进行了新的改革。1993年《关于高等学校内部管理体制改革的意见》第六条指出：“以人事、分配制度为重点，将人事、分配、住房、医疗和退休保险制度等方面的改革有机结合起来，配套实施，整体推进。”《意见》在关于校内住房及保险福利制度的改革中指出：“改革住房制度，发挥国家、集体、个人三方面的作用。高校住房改革既要同当地的房改政策衔接，改革医疗和退休保险制度。建立校内公费医疗基金，变暗补为明补，国家、集体、个人三者合理负担，提高医疗使用效益，增进高校医疗保健能力。建立校内退休保险基金，形成国家社会保险、学校补充保险和个人储蓄保险相结合的校内退休保险制度。”与之相随，国家相继出台了社会保障体系、医疗保险制度、失业保险制度的实施和改革方案，为高校人事制度改革提供可能的社会条件。

然而，已有的改革显然是不够的。在2004年中外大学校长论坛上，北京大学校长许智宏认为，目前高校人事改革有进口没出口。究其原因，是因为整个社会还没有形成一个良好的人员流动机制，这与全社会没有一个统一的医疗保险、社会保险体系有关。事实上，在我国近20年的改革中，高校相对于其他单位，人员的就业稳定性相对较高。计划经济时代形成的身份制度和户籍制度的制约依然存在，劳动者养老、医疗、就业保障、劳动力再生产（如子女上学）等问题处理的社会化程度依然低下，使大学组织仍然不得不依照传统规则承担这些负担，由此造成的后果是：“不聘的人出不去，想聘的人进不来。”这与聘任制改革所要建立的“能进能出、能上能下”的人员流动机制的改革目标尚存在距离。同时，为了缓解高校人事改革可能给社会带来的震荡，在政府政策制定考虑的视野中，对高校人员的安置依然希望高校采取内部消化的措施。典型的如在2000年《关于深化高等学校人事制度改革的实施意见》中就规定：“按照‘老人老办法’的原则，对本实施意见实行前原学校教职工的落聘、待聘人员采取校内转岗聘任等办法，以及鼓励高等学校教师到其他大学、高职、专科学校或中小学任教。”教师的社会化流动仍有障碍，实现“单位人”到“社会人”的转变仍有一段距离。另外，在现行的体制下，很长时间以来高校和教师形成的千丝万缕的复杂联系，教师一旦离开学校，其所享有的福利待遇将消失，在目前的条件下，利益无法得到有效的保障。这成为高校聘任制改革中的一个难题。

（4）引导人才竞争

20世纪90年代以后，“文化大革命”所造成的师资断层和多年来人才流失的后果不断凸显，教师队伍结构不合理，拔尖人才数量不足，教师尤其是高级职务教师存在严重的年龄断层和知识断层。教育部和其他部委及高等院校都在利用经济补贴作为吸引条件，开展教师招募计划。近几年来，从中央政府到地方政府再到高等学校，普遍推行各种各样的“人才工程”或“人才计划”，其政策出发点在于集中有限的资源，给入选人才工程或人才计划的中青年才俊，在最需要得到支持的时候给予必要的工作条件、生活待遇和相应的发展机会，促使这些人才尽快成长，推动高校高层次人才和学术队伍的建设。如政府出台的百千万人才工程、国家杰出青年科学家基金、跨世纪优秀人才培养计划、优秀青年教师教学科研奖励基金、归国学者研究启动基金、海外杰出归国学者重点研究基金及人才培训基金。广东、福建、四川、湖南、湖北、河北等省分别在省内高校实施的“珠江学者计划”、“闽江学者计划”、“天府学者计划”、“芙蓉学者计划”、“楚天学者计划”、“燕赵学者计划”等。在这些计划中，1998年由教育部和香港实业家李嘉诚先生共同筹建的“长江学者奖励计划”是对大学中现有人事体制冲击最大的项目，是一种由政府出面组织、出资、监管，由高校具体实施的高层次教师管理制度。其特聘教授岗位制度内涵包括了“按需设岗、公开招聘、竞争上岗、合同管理”的用人机制和“以岗定薪、优劳优酬”的分配机制。其基本价值导向与以往的人才工程类似，即高等学校一定要采取一些特殊的甚至超常规的措施，把有限的资源集中起来，用到最有希望在学术上取得突破的、能真正对学校发展做出重大贡献的人群身上。它在机制创新方面起到了积极的示范作用，北京大学、清华大学等高校推行的岗位分类分级制度，也都是沿着这个思路发展的。该项计划前五批已在258所大学聘任了537位长江学者，每个岗位每年补助10万元，外加国家提供的其他福利。

“人才工程”或“人才计划”的确使一部分教师的生活、工作条件得到了改善，他们的劳动成果得到了合理的回报，激发了教师的积极进取精神，推动了教师之间的竞争。然而，上述人才工程或人才计划在政策实践方面仍然存在着一些共同性的困惑和困难：①任何明确的标准，都难以涵盖人才形态的多样性：人才的选择标准是什么，是过去的成绩，还是发展的潜力？又如何来体现过去的成绩，是发表论文或引用论文的频度，还是获得科研资助的数量或获得的国家奖项？是年龄，还是科研组织能力和社会活动能力？如此等等。②学校内部之间或学校与学校之间在充满可带来社会效益和实际利益的竞争中，谁充当人才鉴定的最后判官，是领导意志，还是超然利益之外的专家组织？尤其是如何保证选择人才主要考虑的是学术标准而不是、不会是、不能是利益平衡？③顶尖人才通常是少数，而科学研究和教学活动在多数情况下却是集体协作的成果，这样，如何避免“选了一个，挫了一群”，以及个人与团队之间的良好协同，是一个非常重要的问题。④历史上，一些惊世的发明与创造常出现在一些名不见经传的默默无闻者身上，这些人可能是年轻人，也可能是中年人，甚至可能是大器晚成者。特殊政策的实施，应如何避免对非特殊群体的挫伤，是难以忽视的问题，否则即便是很好的人事决策也可能夭折。

因此，笔者认为，“人才工程”或“人才计划”是在目前的社会状态下特定历史阶段的特殊政策，在特定条件下具有现实意义。但从高校的长远发展和人事改革的有效性来说，绝对不是一个理想的选择。从本质上讲，这种政策选择与中国古代“察举”制度是相承的，甚至可以说是现代的遴选“接班人”制度在大学的一种表现。^[19]事实上，用行政手段和领导意志取代制度建设和学术审议机制，是不会有生命力的。与此同时，人为拔高的人才工程，加上社会的不良炒作，使一些青年教师容易忽视国情，产生过高的物质与精神的期望。而对成果的急切追求，也可能诱发急功近利、浅薄浮躁的学风。这些对于学术界的清明持正，都具有相当的现实和潜在的危险。

3．2．3　简要评论

随着我国社会转型的深入，教育领域越来越多的开始引入和应用市场机制，市场机制在高校人力资源配置中开始发挥作用。我国聘任制改革是适应市场经济体制下劳动力市场的变化而采取的反应性行为，与目前世界上多数国家的教师任用制度改革有着某些共通之处。从政策目的来看，摆脱单位制的局限，落实大学的用人自主权，同时通过恰如其分的制度设计来约束用人单位的人事行为，保障建立劳动关系的双方的权利和义务的平衡，实现单位自主用人，个人自主择业，学校自主办学，政府依法监督，真正建立起人员能进能出、职务能上能下、待遇能高能低、人才合理流动、充满生机与活力的用人机制是这一改革所要实现的目标。

但是，迄今为止的实践证明，政府作为聘任制改革的主要政策制定者，对高校人事制度既存在制度供给不足又缺少边界，政府和大学基于利益的分野，双方对问题的识别和侧重并不相同。这就造成大学在试图进行聘任制改革时，面临着诸多的制约因素。

首先，政府主导性制度变迁遵循的是等级规则：一个类似于金字塔的行政系列及其权力安排，处于顶端的权力中心确定制度变迁的形式和内容，并通过纵向隶属的行政系列自上而下地实施制度创新。为了保证政府主导行为的有效性，就必须维护政府的权威性，保持等级制的稳定性，这一点恰恰与学校的自主地位以及分权决策体制形成冲突。办学主体地位的形成导致利益主体多元化、决策分散化、权威扩散化，其直接后果是弱化权力中心的权威并瓦解纵向隶属的等级制，进而破坏政府主导型制度变迁方式的有效性，为避免这种后果，政府行为具有限制或放慢扩大学校自主权的内在倾向。迄今为止，教师聘任制的制度变迁仍然由政府主导。按照行业管理原则，主管专业技术人员的国家人事部和主管教育事务的教育部，在教师职务问题上各自出台众多的、详尽的指导改革的政策文件，其关注点仍然集中在诸如聘任条件、程序、管理等细密的具体规定上，而这恰恰应当是用人单位享有的人事权限，大学拥有的只是在程序性和操作性决策层面上的一点有限权力，即便是这一点有限的自主决策权力，还由于政出多头的原因（是评聘分开，还是评聘结合）而让大学无所适从。同时，聘任制所需要的法律依据与程序有原则却无细则，这样，政府的无限权力和无限责任并没有受到有效制约，高校基本上还处于人事依附地位。

其次，尽管政府正在尽力改革社会保险、医疗、养老制度，但这些制度仍存在诸多不完善之处，可以说高校实施教师聘任制还缺乏外部制度的有力支持。同时，整齐划一的劳动力报酬制度、聘任条件和程序束缚着大学的手脚。受全国统一的劳动工资结构和劳动条件的限制，独立的人事政策基本上不存在，大学在人力资源的规划上无法实现自身需要和支付能力的平衡，无法选择适当的，既能体现劳动力价值，又能体现大学自身岗位设置的总体思路和人事政策的报酬体系。例如，国家重点大学的教授与一般大学的教授享有几乎相同的法定工资、住房、医疗等基本待遇。而在美国，不同类型的大学教授的收入和享受的其他福利待遇是有较大差别的。1995年对美国全职教师平均年收入的调查显示，博士学位授予大学的教授平均薪水是71290美元，综合性大学的教授是57850美元，而学士学位授予大学的教授只有51790美元。

最后，从政府政策设定的价值取向看，改变大学办学效益低下的局面必然在教师聘任制中要引进竞争的原则，效率、效果和绩效成为主要的决策目标。同时，为了使改革进程能够稳妥顺利地进行，减少改革的震荡，政府同时又对高校改革设定了诸多限定条件。这种预设了改革的总体方案、步骤、措施、进程的政策指向，迫使大学在进行本校聘任制的多元探索时，自主权受到相当的限制，只能按照政策既定的轨道行动。这显然违背了学术自由和大学自治的原则。同时，高校作为一种学术性组织，学术是大学生存之所系。因而，问题在于政府对聘任制改革规定是否合理，从深层的价值导向来说，是否是以大学的宗旨——学术为基础。这对于学术根基并不深厚的中国大学组织而言，尤其具有重要意义。因此，大学教师的招聘、任用、评价和晋升制度的改革，要从宽广的角度来考虑，不仅有功利的目标，在追求效率等价值目标的同时，对教师学术职业的个性和多样性、学术自由和创新等价值目标，也应给予应有的重视。而在后者目标上，我们还思虑不够。与之对照的是，日本在推行教师任期制度改革中，其目标也是要提高大学教育、研究的活性化，引进竞争机制，促进教师流动，提高教师和学校的竞争能力，但它同时兼顾了大学和大学教师职业的特殊性。为了保障大学实施教师任期制的自主权和大学教师的学术自由，在通过《关于大学教师等的任期的法律》时，还专门通过一项《附带决议》。《附带决议》第一项就规定：“在导入任期制时，必须充分注意不损害保障教师身份的精神，这种精神是学问自由及大学自治得以尊重的基本保证。同时，不能以导入任期制作为对大学的教育、研究提供支持的条件，也不能以导入任期制为由干涉大学的自主办学。”^[20]从这一规定中可以清楚地看到，日本通过立法手段对政府在实施教师任期制方面的权限作了必要的限制，以体现学术自由及大学自治的精神。