公务员聘任制改革

公务员聘任制是指机关通过公开招聘或直接选拔的方式，以平等自愿、协商一致的原则与所聘人员签订聘任合同，从事专业性较强的职位和辅助性职位。公务员聘任制是任用公务员的一种人事管理制度，是对我国公务员制度的发展和创新，是一种特殊的公务员制度，仍然属于公务员制度的范畴。公务员聘任制是相对于公务员考任制、公务员委任制、公务员选任制而言。目前国家还是处于试点阶段。

一、公务员聘任制改革试点

1．公务员聘任制改革的法律依据

《公务员法》专门规定了公务员聘任的适用范围、聘任方式、管理方式以及纠纷解决机制，正式在法律上确认了公务员职位聘任制度。《公务员法》第95条规定：“机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。”1993年公布的《国家公务员暂行条例》就规定了对公务员部分职位实行聘任制。2002年，中共中央下发的《党政领导干部选拔任用工作条例》，也规定了党政机关部分专业性较强的领导职务实行聘任制。

2．历史上曾有过干部聘任制的做法

在20世纪80年代初期，为了解决原干部人事制度不能从农村直接招收干部，以致乡镇干部来源不足的问题，很多地方开始在乡镇实行干部聘任制，通过契约合同来管理干部。例如甘肃省分别于1984年和1987年为乡镇党政机关补充近4800余名招聘干部。还有一些地、县自行招聘了一部分干部。1996年，辽宁省为了调整乡镇机关人员结构的，加强乡镇基层政权建设和发展农村经济，在全省乡镇机关实行了聘任制公务员制度。

2008年8月，江苏省扬州经济技术开发区向全市率先招聘10名硕士、博士应聘上岗，一年后，其中5人被提拔使用，分别担任建设局、招标办、开发总公司等部门副科级干部。

3．在总结历史经验的基础上开展试点工作

从2012年2月起，江苏将公务员考核标准分为“优秀”、“称职”、“基本称职”和“不称职”四等。按照中央组织部、人力资源和社会保障部出台的《公务员辞退规定(试行)》，如在年度考核中，连续两年被确定为“不称职”的，予以辞退。江苏省对公务员“不称职”作了明确界定：“因主观原因不完成本职工作任务或达不到年度岗位目标责任要求的；因直接责任事故造成公共财产或他人财产损失3万元以上并造成不良影响的；工作责任心不强，造成重大失误或责任差错在3次以上并造成严重后果的。”

2012年3月8日，国家人力资源和社会保障部确认，目前正积极支持深圳市进行探索，不断完善聘任制公务员的办法，为在全国推行聘任制公务员提供借鉴。目前深圳市在聘的聘任制公务员已超过1500人，成为深圳乃至全国最早的聘任制公务员。在深圳，聘任制公务员与委任制公务员在身份和待遇上没有任何差别，都使用行政编制，履行公务员权利义务，在职责权限、能力要求、职务升降等方面执行同样的制度。而二者的差别体现在用人方式上，聘任制公务员实行合同管理，实行社会基本养老保险与职业年金相结合的退休保障制度，相对于委任制公务员而言，其退出机制更加灵活。在公务员制度的改革试点上，深圳市公务员分类管理改革和聘任制试点取得阶段性成果，系统设计较好。佛山市顺德区也首次公开招录聘任制公务员51名并顺利入职，聘任制公务员管理工作正式运行。

二、实行公务员聘任制的意义

1．降低了机关用人成本，提高政府行政效率

公务员聘任制有助于降低机关用人成本，机关可以随时通过考试从社会上直接招聘录用。同时，公务员聘用关系终止后聘任制公务员即与机关脱离关系，机关免去了“进一个人就要终身负责”的后顾之忧，从而大大降低了机关用人成本。公务员聘任制还有助于提高政府行政效率。另外，公务员聘任制的职位根据职位的性质、责任和难易程度进行分类，因事设岗、因岗用人，岗位职责清楚、任职条件明确，有利于调动公务员的积极性、创造性，从而也有利于提高政府的工作效率。

2．健全了机关用人机制，促进公务员制度进一步改革

公务员聘任制使机关用人方式更加科学合理，更加人性化、弹性化。传统的公务员制度难以形成面向社会的“开放性系统”，不能随时从社会上吸收优秀人才并同时吸收多样的思维方式和各种专业知识，不能满足政府公共管理对专业人才的需求，致使公务员队伍人员结构的固化与僵化，造成公务员制度缺乏灵活性和新陈代谢机制不畅等诸多弊端。公务员聘任制拓宽了机关选人、用人渠道，改善了机关用人方式，解决了公务员能进不能出、能上不能下的人事制度上的弊端，使人才流动更加合理，健全了用人机制，并且为我国公务员制度的未来改革指明了方向，将促进中国公务员制度的进一步改革。

3．完善了公务员权利救济体系

传统的公务员制度中公务员与机关发生了纠纷，不服机关的处理决定，只能进行申请复核、申诉、向上级行政机关或行政监察机关提出控告，但是不能向法院提起诉讼。公务员聘任制将司法救济纳入了公务员的救济体系，聘任制公务员对人事仲裁决定不服，可以向人民法院提起诉讼，是对行政救济内在局限性的有效补充，完善了公务员权利救济体系，而且为非聘任制公务员提供司法救济打下了基础，从而有利于完善了整个公务员权利救济体系。

三、公务员聘任制的特殊性

1．对专业性较强的职位和辅助性职位可实行聘任

根据工作需要，经过省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。公务员聘任制适用于两类职位：一是专业性较强的职位，二是辅助性职位。专业性较强的职位主要集中在金融、财会、法律、信息技术等方面，包括领导职位和非领导职位。辅助性职位事务性较强，在机关工作中处于辅助地位，如书记员、资料管理等方面的职位。涉及国家秘密的专业性较强的职位和辅助性职位不实行聘任制。

2．录用方式相对灵活

传统公务员录用程序较为严格，采取公开考试、平等竞争、择优录取的办法，而聘任制公务员录用方式相对灵活。《公务员法》第96条规定：“机关聘任公务员可以参照公务员考试录用的程序进行公开招聘，也可以从符合条件的人员中直接选聘。”机关可以采取两种方法选拔合适的聘任人选：一种是公开招聘，另一种是直接选聘。公开招聘参照公务员考试录用的程序进行；直接选聘是与符合条件的人员直接签订聘任合同。

3．管理方式不同，纠纷解决机制有新突破

《公务员法》第99条规定：“机关依据本法和聘任合同对所聘公务员进行管理。”聘任制公务员具有公务员身份，公务员管理的一般原则和制度精神也同样适用于聘任制公务员的管理，比如聘任制公务员也应当具备公务员的基本条件，也应当履行《公务员法》规定的公务员义务等。但对聘任制公务员的管理，更主要的还是依据公务员聘任合同。聘任合同包括合同期限、职位及其职责要求、以及工资、福利、保险待遇、违约责任等内容，是机关日常管理聘任制公务员的重要依据。

公务员聘任制对公务员与机关的纠纷解决机制有了新的突破。非聘任制对公务员与机关发生了纠纷，不服机关的处理决定，只能进行申诉、向上级行政机关或行政监察机关提出控告，但是不能向法院提起诉讼。而聘任制公务员与机关的纠纷，可以通过人事争议仲裁和诉讼等途径处理。

4．任职期限不再是终身制

公务员聘任制打破了公务员“永业制”，公务员不再是终身制。非聘任制公务员身份稳定，一般是终身制，非因法定事由和非经法定程序不被辞退或开除。而聘任合同期限为一到五年，聘任制公务员的公务员身份也将随聘任合同的终止而结束。

四、公务员聘任制与政府雇员制的区别

1．身份与职责不同

公务员聘任制是任用公务员的一种人事管理制度，是一种特殊的公务员制度，仍然属于公务员制度的范畴。聘任制公务员的身份是公务员，而政府雇员则不具有公务员身份，他们不具有行政职务，不行使行政权力，不占用政府行政编制，服务于政府某项工作或某一政府工作部门。

公务员制度是当代中国政治制度的重要组成部分，是政府选人、用人、管人的重要制度，是中国政府人力资源法治化的主体构成。公务员聘任制作为一种特殊的公务员制度，已为中国法律正式规定。政府雇员制只是部分省级以下地方政府的政策，是地方政府对人事制度的创新。政府雇员制在制度层次上明显低于公务员聘任制度，政府雇员制还只是我国政府人力资源管理法治体系补充制度。

2．制度的具体内容不同

（1）政府雇员的录用比聘任制公务员的录用更为灵活。政府机关在拟订和审订招聘计划后，可以根据招聘岗位的不同性质采取专家推荐考核、公开考试、个别选考等多种方式进行招考，人选确定后以签订劳动合同的形式办理雇用手续，经试用合格即可成为正式雇员。

（2）政府雇员的合同期限一般为1～3年，有的甚至不到1年，时间比公务员聘任期限更短。如吉林省规定雇员合同期限一般为1～3年，其中试用期为3个月。试用期合格的继续雇用，不合格的要及时解雇。有些临时性的工作，也可以按照课题或者项目，签订1年以下的雇用合同。

（3）工资、保险、福利不同。聘任制公务员在工资经费限额规定内实行职级工资制，同时按有关规定享受地区津贴和其他津贴，实行定期增资制度，并按照国家规定享受保险和福利待遇，是一种刚性的薪酬体系。政府雇员在受雇期间由雇佣单位按照有关法律法规为其办理社会保险，一般不再享受其它福利待遇。

3．管理方式不同

机关依据公务员法和聘任合同对聘任制公务员进行管理，其管理主体主要为各级人民政府及其人事行政部门，而政府雇员主要按照与劳动或合同相关的法律以及签订的雇佣合同来管理，与雇佣单位发生纠纷申请劳动仲裁而不是人事争议仲裁，提起诉讼也只是民事诉讼，而不是行政诉讼。

五、公务员聘任制改革展望

任何一项制度改革，都会牵涉到对现有制度的冲击与突破，其中诸多利益的触动势必造成新制度的阻力。就公务员聘用制而言，其关键在于引入市场机制，核心价值乃是公平。但从现行法律规范看，无论是公务员聘任的范围、聘任的条件与程序，还是聘任公务员的工资、福利待遇，抑或是人事争议的仲裁及司法救济等，都缺乏明细而完善的规范，而其中任何一个程序细节上的疏漏，都可能在实践中伤及到该项制度的公平内核。例如对公务员的聘任方式，《公务员法》规定公开招聘和直接选聘两种，虽然实践中公开招聘一般采用考试录用的程序进行，但其中并非没有人为操作的空间，而直接选聘更是缺乏应有的程序规范，引发人事腐败的可能性更高。再比如，对于聘用的公务员，如果不确立其科学合理的退出机制，那么合同期下也难保不会出现另一种形式的“终身制”。

就整个公务员体制现状而言，这种微如星火般的制度革新，要想在根深蒂固的官僚制官场文化中激活“一池春水”，首要任务就是自我强身，从各个细节上堵塞自身漏洞，建立起一种全新的行政组织秩序，并发挥出与终身制泾渭分明的先进性行政效能，如此方能在庞大的官僚制内幕中站稳脚跟，并逐渐成“燎原之势”。否则，一个细小的程序缺陷，都可能在强大的体制阻力下前功尽弃。