北京教育改革最新政策解读

三、教育政策法律化

教育政策法律化是一种教育立法过程，是享有立法权的国家机关依照立法权限和程序，将一些经过实践检验的，成熟、稳定、影响大，有立法必要的教育政策转化为教育法律的过程。

（一）教育政策合法化与教育政策法律化

教育政策合法化与教育政策法律化既有区别又有联系。首先，两者分属不同的政策过程发展阶段。教育政策合法化属于教育政策制定阶段，指使择定的教育政策方案获得合法性地位，从而具有执行效力的过程；教育政策法律化则属教育政策执行阶段，是指将经过实践证明为有效的、成熟且稳定的教育政策转化为教育法律的过程。教育政策合法化是教育政策法律化的基础和前提。其次，两者又彼此关联，可以将教育政策法律化看作一种特殊的教育政策制定过程。从形式上讲，教育政策法律化意味着教育政策作为一种政策的形态已经终止，但实质上，教育法律是将原有的教育政策内容以继承和更新的方式转换为法律形式表现出来，从而使原来的教育政策更具稳定性和强制性，所以，教育政策法律化属于一种特殊的教育政策制定过程——对原有的教育政策继续进行修正和完善。因此，教育政策法律化是教育政策合法化的一种重要而特殊的形式。

（二）教育政策法律化的条件

教育政策法律化并不是将所有的教育政策都转化为教育法律，教育政策转化为教育法律需要一定的条件。

对教育事业发展全局有重大影响的教育政策可以上升为教育法律。教育政策与教育法律调整的范围并不完全相同，一般而言，教育法律的利益调整范围要大于教育政策。如有些教育政策仅针对某些特定群体的教育利益（如专门针对城市流动儿童、贫困大学生等群体的教育政策），有的教育政策仅针对某一特殊阶段的特殊事件，对某些特殊教育利益加以调整，这些教育政策不具有普遍性和普适性，难以转化为教育法律。只有那些对教育全局有重大影响的教育政策，才有转化为教育法律的必要。比如义务教育的相关政策，由于事关全中国儿童的教育问题，且儿童的义务教育状况直接影响国家的发展，因此，就需要将其转化为教育法律。我国于1986年4月12日经第六届全国人民代表大会第四次会议通过，颁布《中华人民共和国义务教育法》，历经20年的实践，2006年6月29日经第十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过，颁布修订后的《中华人民共和国义务教育法》。两者相比较，新的义务教育法指明了义务教育均衡发展的方向，明确了义务教育承担实施素质教育的重大使命，回归了义务教育作为普及教育、强制教育和免费教育的本质，进一步强化了省级统筹，完善了义务教育的管理体制，确立了义务教育的经费保障机制，保障了国民接受义务教育的平等权利，规范了义务教育的办学行为，建立了新的义务教育教师职务制度，规定了《中华人民共和国义务教育法》的法律责任，增强了《中华人民共和国义务教育法》执法的可操作性。

被实践证明是成熟的、有效的、具有长期稳定性的教育政策可以上升为教育法律。教育法律是稳定的、严肃的，具有权威性，不能朝令夕改，这就要求只有具有长期稳定性的经过实践证明比较有效、成熟的教育政策，才能转化为教育法律，而时令性的、暂时性的、尚需不断修正和完善的教育政策，不宜转化为教育法律。

【注释】

(1)Dunn W N.Public policy analysis:An introduction［M］.NJ:Prentice Hall Inc.，2007:44.

(2)张国庆.公共政策分析［M］.上海:复旦大学出版社，2004:186.

(3)王传宏，李燕凌.公共政策行为［M］.北京:中国国际广播出版社，2002:206.

(4)［美］查尔斯·E.林德布洛姆.决策过程［M］.竺乾威，胡君芳，译.上海:上海译文出版社，1988:5.

(5)参见本书第二章，表2-3。

(6)安德森认为，政策的形成和通过包括:“公共问题是怎样引起决策者注意的；解决特定问题的政策意见是怎样形成的；某一建议是怎样从相互匹敌的可供选择的政策方案中被选中的。”（［美］詹姆斯·E.安德森.公共决策［M］.唐亮，译.北京:华夏出版社，1990:65）

(7)林德布洛姆这样描述政策过程:“面对一个存在的问题；澄清目的、价值或目标，然后在头脑中将这些东西进行排列或用其他方法加以组织；然后列出所有可能达到目的的重要政策手段；审查每项可供选择的政策会产生的所有重要后果；将每项政策的后果与目的进行比较；选出其结果与目的为最佳目标的政策。（”［美］查尔斯·林德布洛姆.决策过程［M］.竺乾威，胡君芳，译.上海:上海译文出版社，1988:19—20）

(8)例如，有的学者认为，政策制定过程是政策分析的过程，包括政策目标的确定、政策方案设计、政策方案的评估择优、政策方案的可行性论证四个步骤（张金马.政策科学导论［M］.北京:中国人民大学出版社，1992:165—171）。有的学者认为，公共政策的制定过程“一般来说，在常规条件下包括四个相互关联又相对独立的阶段或环节:确定政策目标；设计政策方案；评估、论证方案；抉择政策方案”（张国庆.公共政策分析［M］.上海:复旦大学出版社，2004:186）有的学者则认为，政策制定过程是指政策目标的确定、备择方案的设计、政策方案的评估和政策方案的优选四个阶段（陈庆云.公共政策分析［M］.北京:北京大学出版社，2006:139—146）。

(9)这里之所以说是教育政策制定过程的“基本”完结，原因在于，相对于教育政策的执行来说，教育政策制定阶段到此就结束了，但对于整个政策过程来说，由于政策过程是一个动态循环过程，经过执行和评估的教育政策有可能需要不断调整和修正，从这个意义上来说，教育政策制定过程并没有完全结束。

(10)政策研究者奎德（E.S.Quade）把模式看作是“帮助政策制定者或决策者预测未来行动结果的某一程序（”［美］斯图亚特·S.那格尔.政策研究百科全书［M］.林明，译.北京:科学技术文献出版社，1990:40）。

(11)Rein M，Schon D A.Problem setting in policy research［M］//Carol Weiss（ed.）.Using social research in public policymaking.Lexington，MA:D.C.Heath，1997:240 243.

(12)Lindblom C E.The policy‐making process［M］.Englewood Cliffs:Prentice Hall Inc.，1968:12.

(13)［美］赫伯特·西蒙.管理决策新科学［M］.李柱流，译.北京:中国社会科学出版社，1982:34—36.

(14)林德布洛姆提出的渐进模式经历了“渐进主义”（incrementalism）、“渐进调适的科学”（the science of muddling through）以及“断续渐进主义”（disjointed incrementalism）等变化，但几种表述的内涵基本一致。

(15)Lindblom C E.The intelligence of democracy［M］.New York:Free Press，1965:137 139.

(16)Lindblom C E，David Braybrooke.A strategy of decision［M］.New York:Free Press，1963:48 50.

(17)［美］查尔斯·林德布洛姆.决策过程［M］.竺乾威，胡君芳，译.上海:上海译文出版社，1988:43.

(18)Lindblom C E.The science of muddling through［J］.Public Administration Review，Vol.19，No.2，1959:79 88.

(19)［美］杰伊·沙夫里茨，卡伦·莱恩，克里斯托弗·博里克.公共政策经典［M］.彭云望，译.北京:北京大学出版社，2008:23.

(20)Dror Y.Muddling through—‘Science’or‘inertia’？［J］.Public Administration Review，Vol.24，No.3，1964:155.

(21)Dror Y.Ventures in policy sciences:Concepts and applications［M］.New York:American Elsevier，1971.

(22)Dunn W N.Public policy analysis:An introduction［M］.NJ:Prentice Hall Inc.，2007:53.

(23)Dror Y.Public policymaking reexamined［M］.New Jersey:Transaction Publishers，1968.

(24)指理性模式和渐进模式。

(25) Etzioni A.Mixed‐scanning:A‘third’approach to decision making［J］.Public Administration Review，Vol.27，No.5，1967:385 392.

(26)Dunn W N.Public policy analysis:An introduction［M］.NJ:Prentice Hall Inc.，2007:6 47.

(27) Etzioni A.Mixed‐scanning:A‘third’approach to decision making［J］.Public Administration Review，Vol.27，No.5，1967:385 392.

(28)Raiffa H.Decision analysis［M］.MA:Addison‐Wesley，1968:264.美国学者拉塞尔·L.阿克奥夫曾指出，“我们经历的失败常常更多的是因为解决了错误的问题，而不是因为我们为真正的问题找到了错误的解决方案”（Ackoff R L.Redesigning the future:A system approach to social problem［M］.New York:Willey，1974）。

(29)孙翠香.论教育政策问题的确认［J］.当代教育科学，2008（6）.

(30)［美］E.R.克鲁斯克，B.M.杰克逊.公共政策词典［M］.唐理斌，等，译.上海:上海远东出版社，1992:53.

(31)参见:［美］威廉·N.邓恩.公共政策分析导论［M］.谢明，译.北京:中国人民大学出版社，2002:159—160；桑玉成，刘百鸣.公共政策学导论［M］.上海:复旦大学出版社，1991:80—81；林水波，张世贤.公共政策［M］.台北:五南图书出版有限公司，1989:77—79；张国庆.公共政策分析［M］.上海:复旦大学出版社，2004:161—164.

(32)参见:袁振国.教育政策学［M］.江苏:江苏教育出版社，2001:24—25；杜晓利.论教育政策问题及其构建［J］.当代教育论坛，2005（8）.

(33)康宁.论教育决策与制度创新——以99高校扩招政策为案例的研究［G］//袁振国.中国教育政策评论.北京:教育科学出版社，2005:13—14.

(34)Parsons W.Public policy:An introduction to the theory and practice of policy analysis［M］.Cheltenham:Edward Elgar Publishing Limited，1997:88.

(35)［美］弗朗西斯·C.福勒.教育政策学导论［M］.许庆豫，译.南京:江苏教育出版社，2007:13.

(36)［美］威廉·N.邓恩.公共政策分析导论［M］.谢明，等，译.北京:中国人民大学出版社，2002:159.

(37)张芳全.教育政策分析［M］.台北:心理出版社股份有限公司，2004:7，66.

(38)同上:65.

(39)孙翠香.论教育政策问题的确认［J］.当代教育科学，2008（6）.

(40)［美］查尔斯·林德布洛姆.决策过程［M］.竺乾威，胡君芳，译.上海:上海译文出版社，1988.

(41)孙翠香.教育政策问题确认的过程及条件［J］.教育发展研究，2009（6）.

(42)［美］卡尔·帕顿，大卫·沙维奇.公共政策分析和规划的初步方法［M］.孙兰芝，译.北京:华夏出版社，2002:120—121.

(43)［美］威廉·N.邓恩.公共政策分析导论［M］.谢明，译.北京:中国人民大学出版社，2002:166—169.

(44)张国庆.公共政策分析［M］.上海:复旦大学出版社，2004:168—169；袁振国.教育政策学［M］.江苏:江苏教育出版社，2001:26—29.

(45)谢明.行政透视——细微之处见行政［M］.北京:机械工业出版社，2006:118.

(46)陈振明.公共政策学——政策分析的理论、方法和技术［M］.北京:中国人民大学出版社，2004:91.

(47)李玲玲，高富峰.公共政策问题构建分析——以义务教育“一费制”为例［J］.理论探讨，2006（3）.

(48)［美］弗朗西斯·C.福勒.教育政策学导论［M］.许庆豫，译.南京:江苏教育出版社，2007:155.

(49)谷孟宾.城市社会问题的界定方式对公共政策议程设定的影响［J］.人文杂志，2006（1）.

(50)［美］弗朗西斯·C.福勒.教育政策学导论［M］.许庆豫，译.南京:江苏教育出版社，2007:164—166.

(51)Raiffa H.Decision analysis［M］.MA:Addison‐Wesley，1968:264.

(52)丘昌泰.公共政策:当代政策科学理论之研究［M］.台北:台湾巨流图书公司，1995:227—229.

(53)［加］迈克尔·豪利特，M.拉米什.公共政策研究——政策循环与政策子系统［M］.庞诗，译.北京:生活·读书·新知三联书店，2006:179.

(54)本节参考:孙翠香.教育政策议程探析:概念、类型及影响因素［J］.教育科学研究，2010（8）.

(55)增令发.政策溪流:议程设立的多源流分析——约翰·W.金登的多源流分析［J］.理论探讨，2007（3）.

(56)安德森指出:“在人们向政府提出的成千上万个要求中，只有其中的一小部分得到了公共决策者的密切关注。那些被决策者选中或决策者感到必须对之采取行动的要求构成了政策日程。”（［美］詹姆斯·E.安德森.公共决策［M］.唐亮，译.北京:华夏出版社，1990:69）伯克兰德（T.A.Birkland）将议程看成是一系列问题的集合，是对引起公众和政府官员注意的公共问题的原因、标志、解决方法和其他方面的因素的理解（Birkland T A.An introduction to the policy process:Theories，concepts，and models of public policy making［M］.New York:M.E.Sharpe Inc.，2001:106）。金登（J.W.Kingdon）认为“:在我看来，议程是罗列了一些主题或问题的清单，这些问题或主题是政府官员和政府以外与官员有密切往来的人们在任何给定时期内都十分关注的问题。在官员应该关注的众多问题中，他们实际上真正认真解决的是其中的这些问题而不是另一些问题。因此，设定议程的过程就是将所有问题中真正成为关注焦点的问题筛选到列表中的过程。”（Kingdon J W.Agendas，alternatives and public policies［M］.Boston:Little，Brown and Company，1984:3 4）

(57)Cobb R，Ross J K，Ross M H.Agenda building as a comparative political process［J］.American Political Science Review，Vol.70，No.1，1976:126 138.

(58)张金马.政策科学导论［M］.北京:中国人民大学出版社，1992:146.

(59)张国庆.公共政策分析［M］.上海:复旦大学出版社，2004:171.

(60)［美］弗朗西斯·C.福勒.教育政策学导论［M］.许庆豫，译.南京:江苏教育出版社，2007:166—167.

(61)刘桂玲，杨晓明.影响教育政策议程建立的影响因素分析［J］.北京联合大学学报（自然科学版），2006（3）.

(62)濮岚澜.中国教育政策的议程设置过程研究——一个信息互动网络的视角［J］.高等教育研究，2005（6）.

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(64)Cobb R W，Elder C D.Participation in American politics:The dynamics of agenda‐building［M］.Boston:Allyn and Bacon，1972:85.

(65)张国庆.公共政策分析［M］.上海:复旦大学出版社，2004:172—173.

(66)Charles O.Jones.An introduction to the study of public policy［M］.North Scituate，MA:Duxbury，1977:40 41.

(67)Thomas A.Birkland.An introduction to the policy process:Theories，concepts，and models of public policy making［M］.New York:M.E.Sharpe，Inc.，2001:107108.

(68)［美］拉雷·N.格斯顿.公共政策的制定——程序和原理［M］.朱子文，译，重庆:重庆出版社，2001.

(69)［美］弗朗西斯·C.福勒.教育政策学导论［M］.许庆豫，译.南京:江苏教育出版社，2007:167.

(70)［美］詹姆斯·E.安德森.公共决策［M］.唐亮，译.北京:华夏出版社，1990:69.

(71)Timothy D.Mead.The daily newspaper as political agenda setter:The charlotte observer and metropolitan reform［J］.State and Local Government Review，Vol.26，No.1，1994:27 37.

(72) 聂静虹.论大众传媒与政策议程构建［J］.学术论坛，2002（6）.

(73)John W.Kingdon.Agendas，alternatives and public policies［M］.New York:Longman，1997.

(74)［美］詹姆斯·E.安德森.公共决策［M］.唐亮，译.北京:华夏出版社，1990:69.

(75) 聂静虹.论大众传媒与政策议程构建［J］.学术论坛，2002（6）.

(76)Cobb R W，Elder C D.Participation in American politics:The dynamics of agenda‐building［M］.Boston:Allyn and Bacon，1972:86.

(77)［美］詹姆斯·E.安德森.公共决策［M］.唐亮，译.北京:华夏出版社，1990:72.

(78)［美］弗朗西斯·C.福勒.教育政策学导论［M］.许庆豫，译.南京:江苏教育出版社，2007:169.

(79)陈学飞，张蔚萌.一个上下互动的政策议程设置:中国创办世界一流大学政策制定过程分析［J/OL］.北大教育经济研究（电子季刊），2004（3）.http://www.gse.pku.edu.cn/beidaeer/pdf/040301.pdf.

(80)陈庆云.公共政策分析［M］.北京:北京大学出版社，2006:111.

(81)陈振明.政策科学——公共政策分析导论［M］.北京:中国人民大学出版社，2003:216.

(82)［美］弗朗西斯·C.福勒.教育政策学导论［M］.许庆豫，译.南京:江苏教育出版社，2007:170.

(83)杨颖秀.结构性教育问题的危机与解除危机的教育政策重构——学校安全问题屡禁不止的政策分析［J］.教育理论与实践，2006（1）.

(84)陈学飞，张蔚萌.一个上下互动的政策议程设置:中国创办世界一流大学政策制定过程分析［J/OL］.北大教育经济研究（电子季刊），2004（3）.http://www.gse.pku.edu.cn/beidaeer/pdf/040301.pdf.

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(86)中华人民共和国教育部.中国教育改革和发展纲要［EB/OL］.http://www.moe.edu.cn/edoas/website18/level3.jsp?tablename＝208＆infoid＝3334.

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(88)冯大鸣.沟通与分享:中西教育管理领衔学者世纪汇谈［M］.上海:上海教育出版社，2002:282—283.

(89)Gerston L N.Public policy making:Process and principles［M］.New York:M.E.Sharpe Inc.，1997:10 13，77 93.

(90)Howlett M，Ramesh M.Studying public policy:Policy cycles and policy subsystems［M］.New York:Oxford University Press，1995:124 129.

(91)林水波，张世贤.公共政策［M］.台北:五南图书出版有限公司，1982:148—154.

(92)彭宗超.中国公共决策中的听证制度研究［D］.北京:清华大学，博士后研究报告，2000:9.

(93)霍布森选择效应（Hobson Choice Effect）:1631年，英国剑桥商人霍布森从事马匹生意，他说:“你们买我的马、租我的马，随你的便，价格都便宜。”霍布森的马圈很大，马匹很多，然而马圈只有一个小门，高头大马出不去，能出来的都是瘦马、赖马、小马，来买马的人左挑右选，不是瘦的就是赖的。霍布森只允许人们在马圈的出口处选。大家挑来挑去，自以为完成了满意的选择，最后的结果可想而知——只是一个低级的决策结果，其实质是小选择、假选择、形式主义的选择。人们自以为作了选择，而实际上，思维和选择的空间是很小的。有了这种思维的自我僵化，当然不会有创新，所以它是一个陷阱。后来，管理学家西蒙把这种没有选择余地的所谓选择讥讽为“霍布森选择”。“霍布森选择”是一个小的、假的、大同小异的选择（资料来源:http://baike.baidu.com/view/690648.html?goodTagLemma）。

(94)陈庆云.公共政策分析［M］.北京:北京大学出版社，2006:141—142.

(95)［美］卡尔·帕顿，大卫·沙维奇.政策分析和规划的初步方法［M］.孙兰芝，译.北京:华夏出版社，2001:229.

(96)林水波，张世贤.公共政策［M］.台北:五南图书出版有限公司，1982:154—156.

(97)黄孟藩.管理决策概论［M］.北京:中国人民大学出版社，1987:47.

(98)刘斌，王春福.政策科学研究［M］.北京:人民出版社，2000:211—212.

(99)［美］卡尔·帕顿，大卫·沙维奇.政策分析和规划的初步方法［M］.孙兰芝，译.北京:华夏出版社，2001:47.

(100)陈振明.政策科学［M］.北京:中国人民大学出版社，1998:240—241.

(101)Patton C V，Sawicki D S.Basic methods of policy analysis＆plannng［M］.Englewood Cliffs:Prentice Hall Inc.，1986.

(102)［澳］欧文·E.休斯.公共管理导论（第二版）［M］.彭和平，周明德，金竹青，译.北京:中国人民大学出版社，2001:161.

(103)Howlett M，Ramesh M.Studying public policy:Policy cycles and policy subsystems［M］.New York:Oxford University Press，1995:124 129.

(104)［美］罗伯特·达尔.现代政治分析［M］.王沪宁，陈峰，译.上海:上海译文出版社，1987:191.

(105)陈秉璋.政治社会学［M］.台北:三民书局，1984:317.

(106)Jones C O.An introduction to the study of public policy［M］.Monterey，California:Brooks/Cole Publishing Company，1988:110.

(107)［德］尤尔根·哈贝马斯.交往与社会进化［M］.张博树，译.重庆:重庆出版社，1990:184.

(108)Dye T R.Understanding public policy［M］.Englewood Cliffs，NJ:Prentice Hall Inc.，1987:24.

(109)张金马.政策科学导论［M］.北京:中国人民大学出版社，1992:172.

(110)彭和平.公共行政管理［M］.北京:中国人民大学出版社，1995:158—171.

(111)陈振明.政策科学［M］.北京:中国人民大学出版社，1998:245.

(112)［德］奥特弗利德·赫费.政治的正义性——法和国家的批判哲学之基础［M］.庞学铨，李张林，译.上海:上海译文出版社，1998:53.

(113)陈振明.政策科学［M］.北京:中国人民大学出版社，1998:254—256.

(114)同上:257—258.