目前居家养老服务的形式与项目

二　目前居家养老服务的形式与项目

居家养老服务的内容是根据社区居民生活需求确定的，同时也考虑到社区满足居民需求的供给能力。其特点是福利性与服务性相结合，内容广泛，形式多样，方法灵活。为老服务的基本设施包括老年人服务中心、老年公寓、老年人日间照料中心、老年浴室、老年活动室（星光老年之家）、老年学校等。就具体的运作而言，目前我国的居家养老服务，已经初步形成了下面几种可行的而且是较为成功的运行模式：

（一）政府包护型

在很大程度上，政府是当代社会福利供给中最重要的主体。政府角色与责任的合理界定，是社会福利可持续发展的基本前提。政府包护型的居家养老服务，即由政府为需要扶助的贫困老年人等老年群体的居家养老，提供必要的资金支持和责任担当。上海市虹口区居家养老服务中心印制养老券，政府采购公共服务，发放给老人，服务人员上门服务后，老人支付养老券。天津市和平区全面推行居家养老服务政府补贴工作，对享受城市最低生活保障待遇、特困救助和抚恤补助的优抚对象，需要生活照料的老年人，经过评估认定，全部由政府出资购买服务，服务形式以上门服务为主，服务内容根据老年人需求提供。^[18]云南省盘龙区研究制定了《盘龙区居家养老服务工作实施方案》，本着“政府主导、市场化运作、社会参与”的原则，率先在全省推出政府为困难群众购买“家庭式”养老服务。政府为困难群体购买服务的居家养老服务工作，主要是通过发放“居家养老服务券”的方式，以老人家庭为核心、以社区为依托、以专业化服务为依靠，为居住在家的困难老人提供“家庭式”养老服务。其形式：一是走出去。由专业的服务人员在老人家中为老人开展服务。二是走出来。让老人走出小家，进入社区老年活动中心大家庭，得到日托服务。服务内容有日常生活护理（照料饮食起居、户外活动等）、家政服务（打扫卫生、洗衣被、做饭、购物、管道疏通等）、精神慰藉（情感交流沟通、心理抚慰、排解老人孤独、寂寞等）。浙江省杭州市北景园老人公寓集中为生活不能自理的重度残疾人提供托养服务。该公寓成立8个月来，已入住老人61位，其中三分之二为生活不能自理的老人，养护费用由政府全额承担。江苏省南京市鼓楼区、白下区、秦淮区通过直接出资的形式，分别创办了区一级示范性居家养老中心，由公共财政扶持；并通过“1＋2”服务模式，即在生活照料服务的基础上，增加“安康通”呼叫服务、“老人家庭探访制度”服务等。

（二）社会服务型

社会服务离不开社区单位的支持，只有动员社区中的企事业单位共同参与，才能保证社区为老服务的可持续发展。“社会服务型”的居家养老，在实践运作上则是充分发挥社区为老服务的优势和作用，以期保证社区老年人的居家生活质量。比如充分发挥社区、基层老年人协会、星光老年之家、社区辖区中的企事业单位的作用，集聚人、财、物等资源优势，充分满足老年人的各种需求，提高老年人的居家生活质量。浙江省杭州市上城区突破地域，充分整合各类养老服务资源，发挥集约效应。梳理民政、教育、卫生、建设等区属各相关部门现有存量资源，整合社区配套用房，适应日益增长的养老服务需求。在具体安排上，对老年人所需的日托、家政、医疗、文体活动、配送餐、维修等场所重点给予配置。2006年，浙江省杭州市上城区首创养老服务社会化新载体——“上城区为老服务联盟”，实现了3000多家事业单位、企业、非营利组织的信息加盟，400余家事业单位、企业、非营利组织的服务加盟。上城区政府积极鼓励加盟单位为服务对象提供多种特色服务，对在经营服务中成绩突出的，授予“星级”联盟成员荣誉称号。在政府的扶持下，加盟单位充分利用自身的服务品牌，推出优先、优价、优质的特色化服务项目，如生活料理、家庭护理、陪医导购、读书读报、聊天谈心等。上城区通过政府向非营利组织或私营企业采购服务，以“服务券”的形式给“四类老人”提供福利服务，不仅提高了政府社会福利资金使用效益，有效地解决许多政府难以解决的各种社会问题，也有助于实现政府办和社会办养老机构的真正公平发展。

（三）邻里互助型

为了让老年人尽可能方便地实现“居家养老”，不仅需要社区不断促进各项生活服务、保健服务以及医疗服务的系列化，使老年人能充分利用这些设施，延长生活自理能力，更重要的是必须充分发挥社区居民的主动性和能动性，充分发挥社区片块协作和设施的辐射作用。邻里互助型的居家养老，充分发挥邻里互助对于居家老年人的辅助和帮助作用。开展“邻里互助式”服务，通过左邻右舍退休在家的低龄健康老人、下岗失业人员等照料高龄和生活困难老人。上海市普陀区曹杨街道开展“邻里互助爱心助餐”服务，以政府购买服务形式，组织失业、协保人员为相邻的独居老人煮饭烧菜，把解决社区内独居老人的卖菜难、就餐难问题与解决就业相结合，取得了较好的社会效益。浙江省余姚市鹿亭乡通过老年人邻里守望互助，整合和协调了社会资源，构建了“虚拟养老院”，初步破解了山区养老难题。宁波市镇海区采用“一对一”亲情化服务模式。由老年人就近选择邻居、亲戚等作为备选养老服务员，经居家养老服务中心考核合格的确立为居家养老服务员，为老年人开展“一对一”亲情化的服务，服务中心、服务员、老年人三方签订诚信服务协议。这种模式主要在农村地区推广。江苏省泗洪县青阳镇阮庄社区社区地处县城区中心，辖区内有众多的机关、企事业单位、学校等，总人口2.2万人，60岁以上的老人有2600多人，其中70岁以上的高龄老人近800人。该社区充分发挥人口密度大、居住相对集中的优势，积极开展邻里互助型居家养老模式的探索，组织左邻右舍退休在家的低龄健康老人照料高龄老人和生活困难的老人，发动辖区内机关、企事业单位的干部职工和中小学生，利用双休日和节假日，上门为需要帮助的老人提供各种服务。由于邻里之间近在咫尺，相互熟识，来去方便，这种养老服务模式深受老人们的欢迎。

（四）志愿参与型

志愿者服务是社区为老服务的一支重要力量。社区服务的实践原则之一，是权利与义务相一致，必须建立在居民自愿、自治、自助、互助的原则基础上，强调社区居民个人参与，组成各类志愿者队伍。志愿参与型的居家养老，主要依靠志愿者的奉献精神而得以实现。上海市虹口区四川北路街道安庆东社区组织了由志愿者参加的敬老女子救护队，旨在照顾70岁以上的独居老人。救护队由7名正式成员以及6名信息员组成，由退休医生带队，参加者有社区干部、退休职工以及下岗待业人员，她们都经过一般护理知识培训，社区还出钱购买了背带等救护工具。安庆东社区的志愿者，大多是老人的邻居，平时帮老人买菜、提水、搬东西等，当发现老人生病或者摔伤时，他们就及时给女子救护队员传递信息。自从2006年起，浙江省湖州市就在吴兴区朝阳街道红丰四、五社区、月河街道吉山一社区、飞英街道吉山六社区、开发区凤凰街道凤凰一社区等社区开展了居家养老“双安工程”试点，“双安工程”即让老年人安乐，让子女安心。位于开发区凤凰街道的凤凰一社区探索了新型居家养老模式，这种养老模式以子女为主体，“政府支助、社区帮助、社会捐助、老人互助、本人自助”。社区建立了日托站，创办了社区老年食堂，以及义工服务队（以老年人为主要服务对象），创建并实施了社区义工工时储蓄回报机制。浙江省宁波市江东区的“红蚂蚁”助老志愿者队伍，有300多名助老志愿者参加，分布于72个社区。这些志愿者经过注册、培训，统一购买意外伤害保险。浙江省嘉兴市嘉善县实行养老服务职业资格管理制度、持证上岗制度，设立社区志愿者管理服务站，积极鼓励引导志愿者加入为老服务队伍、探索社区志愿者阶梯式服务模式，宗旨为“服务今天，享受明天”。

（五）非营利组织运作型

从国际经验看，福利供给效果的好坏，福利水平的高低，直接与民间非营利组织的发展相关。非营利组织是社会福利与服务的重要提供者。其作为政府和民众之间的中介角色，不仅具有熟悉民众需求、开发福利资源和提供多样化服务的功能，而且在化解社会矛盾、整合社会利益、维护社会稳定、促进社会和谐等方面，都具有重要的社会建构功能。非营利组织运作型的居家养老的实现，所依托的恰恰是非营利组织在提供养老服务时的积极作用。随着“小政府、大社会”的社会管理体制的推进，政府将专业性较强、工作量大、自身做不了又做不好的工作尽可能地委托非营利组织来做。上海市静安区的居家养老服务体系主要由一些民间非营利组织构成，包括静安区居家养老服务管理中心、静安乐龄助老服务总社、街道居家养老服务管理分中心等。静安区居家养老服务管理中心是从事非营利性社会服务活动的非营利组织，是全区居家养老工作的指挥协调机构，负责全区居家养老政策层面上的指导和监督评估，协调有关部门合力推进居家养老服务项目的落实。静安乐龄助老服务总社以各街道老年生活护理服务社为依托，以乐龄家园服务站为基础，承接政府购买项目，组织落实服务到家。街道居家养老服务管理分中心是开展居家养老服务管理的分支机构，负责联合社区单位和民间力量，对承办居家养老服务项目的机构进行资质审查和绩效评估，协调社会力量参与居家养老服务。2003年10月成立的民非企业——“青凤老年生活护理服务社”开展各项老年护理工作，取得了明显的效果，并被肯定为具有鲜明特色的老年护理“静安模式”。^[19]上海市虹口区政府建立了政府购买民间组织服务的载体——民办非企业单位性质的居家养老服务指导中心。对全区居家养老服务工作进行宏观调控、政策指导，负责全区居家养老服务工作的具体指导、服务审批、监控、评估。居家养老服务工作具体、复杂，细小、琐碎，牵涉到调查摸底、政策宣传、资源调配、服务申请的受理、评估、审批、组织培训、数据统计、服务质量监督、服务券、服务补贴发放、经费结算等大量事务性工作。虹口区在实践中坚持“政府支持、民间组织运作、实体服务”的运作机制，并十分注意工作的针对性、实效性和可操作性。一方面，通过政府强有力的政策指导，建立一套居家养老的质量监管、评估、职业培训、经费补贴等体系，不断规范居家养老服务工作；另一方面，强调发挥民间组织的作用，将一些事务性的工作交有关民间组织办理，使其在社会化运作中发挥壮大。

2005年江苏省成立了省养老服务协会，鼓励和借助协会积极推进养老服务人员岗前、岗中培训和持证上岗，充分发挥中介组织的社会资源和力量，有力促进居家养老服务事业的发展。目前，该省养老服务协会正着手制定养老服务协议规范文本、被服务老年人健康及行为能力评估标准和办法、养老服务机构和组织等级标准。南京市玄武区居家养老服务机构全部是规范登记的民间非营利组织，采用实体化运作方式。目前，全区登记注册的民间组织有1015家，其中服务类组织达469个，专门从事为老服务的有111个。^[20]南京市鼓楼区以政府与民间组织互动的方式创建“居家养老服务网”，免费为孤寡、独居老人家庭提供买菜做饭、清洗衣被、陪同看病等生活照料服务，推广于2005年，全覆盖于2007年。“居家养老服务网”以项目委托的方式委托在鼓楼区注册的民间组织——心贴心服务中心具体运作。鼓楼区民政、老龄部门给予全力扶持和悉心指导，心贴心服务中心在组建服务队伍、培训服务人员、规范服务流程、拓展服务内容、建立社区服务站等进程中，积累了居家养老服务的宝贵经验。“居家养老服务网”的服务人员大部分为下岗职工，都经过专业养老服务和家政培训，95％的人获得专业资格证书，其中30％的人拥有中级证书。鼓楼区政府以购买服务的方式保障他们的经济收入，还为他们办理养老、医疗等社会保险，从而保证服务队伍的稳定。同时，建立与服务绩效挂钩的激励机制，规范服务流程，激发服务人员为老人服务的热情，不断提高服务质量。^[21]浙江省宁波市秉承政府主导、非营利组织运作、社会参与的原则，吸引了众多非营利组织参与居家养老服务。浙江省宁波市海曙区星光敬老协会成立于2003年6月，是经核准登记的、具有法人资格的、从事为老服务的非营利社会组织。2004年起，星光敬老协会受区政府委托，开始运作居家养老公益项目，承担起审定服务对象、培训服务人员、确定服务内容、监督服务质量等职能。协会充分聚焦自身优势，发挥其社会互动广泛的优势，与社区实现联动，实践着政府为全区高龄、独居、困难老人购买服务活动，探索着养老队伍建设的新路，引导老人个人购买服务。宁波市江东区近年来逐步发展壮大的嘉和服务会所是一家专门为老服务的非营利组织，会所通过接受政府委托的老年人需求普查任务，成为一个非常活跃的专业化为老服务社会组织。宁波市镇海区老年协会是联合国人口基金《农村老年人协会的能力建设》的项目试点单位，老年协会在居家养老工作中发挥了积极作用。老年协会通过成立高血压老人俱乐部、单身老人俱乐部等老年自助组织，加强了老年人之间的沟通。通过安装爱心门铃、建立没有围墙的爱心敬老院等活动，为孤寡老人、生活困难老人提供了援助。通过组建由老年人、外来务工人员、青少年组成的各种特色家庭，促进代际沟通。