畅通民间资本进入民办高等教育领域研析

畅通民间资本进入民办高等教育领域研析

宁波大红鹰学院副院长　王云儿

对民办高校来说，今年有两个佳音：一是5月13日，国务院发布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（以下简称《若干意见》），意见对民间资本的准入范围、投资环境等做出了更为开放的规定。其中在教育领域，鼓励民间资本参与发展教育和社会培训事业，支持民间资本兴办高等学校、制定和落实各项人才、财政资助、金融、产权和社保等政策。二是7月29日，中共中央、国务院印发《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《教育规划纲要》），这是党中央高瞻远瞩，站在新的历史起点上为未来十年我国教育事业改革和发展谋划的一幅宏伟蓝图。对于民办教育，《教育规划纲要》赋予其新的定义，认为“民办教育是教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量”，提出要大力支持并发展民办教育，鼓励公平竞争，引导社会资金以多种方式进入，清理并纠正对民办学校的各类歧视政策等。

上述新政及纲要的连续出台，将对发展中的国内民办高等教育起到积极的推进作用，尤其对民间资本进入民办高等教育领域，从宏观及微观各个层面给予了充分保障和支持。如果相关政策和措施确能得到有效落实、严格执行，民间资本进入民办高等教育的畅通之路由此打开，民办高等教育进一步繁荣的春天即将到来。

一、民间资本进入民办高等教育领域之目标：多方共赢

民间资本是我国经济成长不可或缺的重要战略资源，这部分资源的配置结构是否合理，运用效率能否进一步提高，关乎国家的经济安全和经济增长。据最新不完全统计，我国的民间资本已超过12万亿元，然而近年来民间资本在国内外投资屡受打击的事实表明：没有科学、完善的政策配套扶持，其投资力度、方式、效果等均将受到严重的制约。因此，在这种背景下国务院出台《教育规划纲要》及《若干意见》，将有利于引导民间资本沿着制度化的政策路径与资金需求方实现有效对接，从而遏制民间资本的盲目运作，减少投资风险。

我国民办高等教育自20世纪80年代以来得到了长足发展，但目前民办高校的办学特色和办学质量并未完全得到社会认可，民办高等教育还处于较低层次的发展阶段。纵观其因，制约其稳定而持续发展的原因尽管有很多，不可否认，资金问题实为最根本的制约因素之一。我国民办高校多是以“以学养学”的模式创办和发展起来的，主要依靠学生的学费来维持运行。单一的收入来源，导致民办高校过于倚重学费，资金链条十分脆弱，一旦外界环境发生变化，学校生存即面临危机。

稳定的资金保障是民办高校发展的重要基础，在国家对教育投入总体偏少的情况下，民办高校加快吸收引进民间资本，一方面是其拓宽筹资渠道，促进自身持续发展的需要，另一方面也是民间资本的必然选择，因此具有多方共赢的重大现实意义。

二、民间资本进入民办高等教育领域之现状：障碍重重

目前国内民间资本进入民办高等教育还存在着种种制度和体制上的障碍。

障碍一：产权不明晰。随着民办高等教育的不断发展，产权问题已是一个备受关注又颇多争议的焦点问题。根据新制度经济学理论，产权反映了特定主体对具有经济价值的客体的控制关系，其实质是通过承认特定主体对财产的所有关系来激发主体对财产保值和增值的努力。产权明晰是民办高校有效激励的基础，是学校实现可持续发展的必要条件之一。由于我国《民办教育促进法》及其《实施条例》对民办高校的产权规定尚有不明确和不合理之处，导致投资办学主体不明，责任不清，民办教育投资者因而顾虑重重，不敢贸然进入或持续扩张，严重弱化了民办高等教育吸纳民间资本的能力。

障碍二：民办高校的融资渠道不通畅。首先，民办高校由于所有制不同，通过信用担保获得贷款的难度较大。在实际操作中，地方政府一般不愿积极主动参与民办高校贷款，如进行政府贴息或出面担保等，使得民办高校在贷款方面与公办高校处于不公平竞争的地位。其次，抵押贷款受限制。受《物权法》及《担保法》等法规限制，民办高校的教育设施不得用作抵押，在一定程度上造成了民办高校贷款难的现状。再者，民办高等教育直接上市融资困难大。受政策和法律的制约以及民办高校产权制度不完善等影响，民办高等教育介入资本市场直接融资困难重重。筹资困难不利于投资者对民办高等教育的未来形成合理预期，也制约民办高等教育进一步发展。

障碍三：退出机制不健全。受政策稳定性缺乏、法人属性不明、公平竞争机制缺失等外部原因以及民办高校办学质量不高、规模扩张、经营管理不善等内部原因的共同作用，民办高校倒闭是一种正常现象和必然趋势。但近几年我国民办高校的退出大多以自发无序为主，退出机制在某种意义上还处于真空状态。由于缺乏健全的退出机制，民办高校的投资人退出、学校的变更和终止、学校终止后剩余财产的归属等问题都会影响投资者的心态致使他们产生某些短期行为，为学校的长远发展埋下隐患，并直接影响民间资本的进入。

障碍四：政策落实不力及政策歧视依然存在。我国民办高等教育的发展得益于改革开放的大环境，得益于政府的政策支持，如果没有政策的支持，就不会有民办高等教育今天的规模和局面。但民办高等教育发展的许多运作机制并没有得到法律和政策的真正保障，如虽然《民办教育促进法》规定出资人可以从办学结余中取得合理回报，其《实施条例》对合理回报的原则、规范、取得办法等内容也做出了相应规定，但许多省份并没有对民办高校合理回报作出具体规定，影响了民间资本出资办学的积极性。此外，地方政府及教育行政部门的各类显性和隐性政策歧视依然存在，显性歧视政策如《民办教育促进法》虽然从法律上规定民办高校与公办高校教师享有同等权利，但在实际办学过程中民办高校教师的职称评定、医疗保险、养老保险等方面的一些问题并没能得到有效的解决。由于民办高校教师的待遇没有真正落实，致使民办高校很难吸引优秀人才，教师队伍缺乏稳定性，制约了民办教育的健康发展。隐性歧视政策如资源过度集中在公办高校，严重影响和挤压了民办高校的生存环境；民办高校被纳入和公办高校统一行政管理等等。政策不落实及政策歧视在很大程度上影响了民间资本进入的信心。

三、民间资本进入民办高等教育领域之路径：多管齐下

中央最新出台的《教育规划纲要》及《若干意见》为民间资本快速进入高等教育创造了更多有利条件和拓展空间，使民间资本进入高等教育大有可为。为充分保障民间资本进入高等教育的畅通性，借鉴他国及台湾地区有益经验，我们宜从以下几方面进行改革，并将之完善。

第一，明晰产权、分类管理。《教育规划纲要》提出要“深化办学体制改革”，并根据统筹规划、分步实施、试点先行、动态调整的原则，把开展对营利性和非营利性民办学校分类管理试点工作列为我国即将开展的教育改革十大试点工作之一，这一举措对成长中的民办高等教育无疑是千载难逢的发展良机。同时，实践也证明，只有明确了高校产权，才能既吸引大量的民间资本进入民办高等教育，调动投资者和意向投资者的积极性，又能够确保民办高等教育的质量和健康发展。从世界高等教育的发展看，营利性私立大学的出现，是未来民办（私立）高等教育的一个发展趋势，如美国、南非、印度、日本等许多国家都相继出现了营利性私立高校。因此参照国际做法，并结合《教育规划纲要》精神，建议将我国民办高校分为非营利的、营利的、部分营利的（要合理回报的）三种类型以明晰产权，对产权所涵的收益权、控制权、处分权、剩余财产分配权等四项权能作出不同规定，在税收设计上给予不同政策。对这三类民办高校实行分类管理，有利于民间资本投资者进入民办高等教育时根据自己的定位和实际情况做出选择。

第二，优化融资环境。优化民办高校融资的制度环境以吸引更多的民间资本进入是民办高校发展的必然政策需求。首先，建立民办高校贷款融资的担保体系及信用体系。推行地方政府对民办高校的贷款实行担保，允许民办高校直接向银行进行信用贷款，并将银行纳入民办高校的信用体系中，实现民办高校信用信息的充分流通及利用，使民办高校在贷款方面与公办高校处于公平竞争的地位。其次，允许民办高等教育介入资本市场。从国际经验看，高等教育介入资本市场不存在制度和法律上的障碍，美国高等教育介入资本市场融资主要有两种模式：公立和私立的非营利性大学以所拥有的基金购买股票的方式间接进入资本市场；私立的营利性大学以发行股票的形式进入资本市场直接融资。针对我国民办高等教育介入资本市场面临的困难，科学合理地借鉴美国私立高等教育进入资本市场的成熟经验，无疑是我国民办高校借助后发优势，实现快速发展的有效途径。因此，政府应尽快建立民办高等教育介入资本市场的相关法律和法规，允许民办高校直接发行股票上市融资、成立民办高校基金会，通过基金在各个领域的投资收益来滚动积累资金等，不断优化民办高等教育的投融资体系，促进资金的合理流动，引导民间资本有序地进入民办高等教育。

第三，建立规范的退出机制。建立规范的民办高校退出机制，是保证民办高等教育健康发展的有力政策保障。在这方面我国台湾地区的做法可为我们提供一些参考。为加强对私立高校的管理和规范，台湾地区教育部于2004年颁发了《大学校务评鉴规划与实施计划评鉴手册》，由教育主管部门制定评鉴指标，委托专门的评鉴机构对受评的私立高校进行打分，根据评鉴分数的高低对各高校实施不等额的财政奖补助金；对评鉴结果较差的大学给予必要的处分，如减招、停招；对评鉴结果特别差的大学强制其退场。同时台湾教育部门修改《私立学校法》，增加并修订了合并、改制、停办、解散、清算及评鉴等相关退场条文，为私立高校的退场提供法律依据。我们似可考虑成立民办教育评估机构、建立民办高校退出预警及干预机制、制定《民办高校退出法》和相关的《民办高校退出法实施细则》，为民办高校的退出建立良好的制度环境，从法律法规上对民办高校退出方式、退出程序等予以规范，引导民办高校的退出从自发无序走向依法有序。

第四，完善和落实相关政策。《教育规划纲要》要求“清理并纠正对民办学校的各类歧视政策”、“制定完善促进民办教育发展的优惠政策”、“建立完善民办学校教师社会保险制度”，而《若干意见》则强调“落实对民办学校的人才鼓励政策和公共财政资助政策，加快制定和完善促进民办教育发展的金融、产权和社保等政策”。为此，应尽快建立、健全系统的民办高等教育两级政策法规体系，即国家出台专门的民办教育法规及其实施办法，各省市根据本地区的实际情况制定配套的地方性条例或管理办法，把政策真正落实到实处。各级政府把发展民办教育作为教育的重要职责，建立以地方政府为主的财政资助责任体系，对民办高校给予公共财政资助，通过公共财政资助逐步缩小公办和民办高校教师之间的差距，解决民办高校教师的身份、工资、社保等一系列问题，以保障民办高校教师队伍的稳定。

《教育规划纲要》及《若干意见》的颁布和实施传递出政府积极鼓励民间资本办学、大力支持民办高等教育发展的明确信号，为民办高等教育孕育了无限的发展机遇。我们深信伴随各项政策的不断完善深化，民间资本将源源不断进入民办高等教育领域，持续壮大、不断前行的民办高等教育必将为新时期国家教育事业和中华民族伟大复兴作出更大贡献。

《中国高等教育》2010年第19期