民办教育发展的战略转型与政策应对

民办教育发展的战略转型与政策应对

宁波市教育局　沈剑光

我国自改革开放后蓬勃发展起来的民办教育，有着明显的“穷国办大教育”的国情背景。今天，民办教育无论从发展水平、办学条件还是从社会背景、制度环境上都发生了很大变化，我国教育正处于“大国办强教育”的新的时代背景下，民办教育也面临着新要求与新挑战，原有模式已经不适应发展需求，转型是时代发展的必然。

一、民办教育发展面临两大战略转型

目前，民办教育正面临着两大战略转型：一是事业发展从补充型教育向选择型教育转型；二是学校制度从传统学校制度向现代学校制度转型。

（一）事业发展：从补充型教育走向选择型教育

从需求角度看，民办教育的出现是由于社会上存在着对教育的“过度需求”和“差异需求”。所谓过度教育需求是指学生的实际入学需求大于公立学校所能提供的受教育机会。所谓差异教育需求是指在公立教育能够满足人们基本受教育需求的前提下，人们的受教育需求超过了现有公立教育的发展水平和范围。“前者是由于政府供给能力有限造成的，后者是由于社会需求多元造成的。”相对于民办教育而言，与教育的“过度需求”相对应的是供给上的“补充型教育”，即民办教育提供了公办教育不能满足的入学需求，主要体现为数量上的补充；与教育的“差异需求”相对应的是供给上的“选择型教育”，即民办教育将提供更为个性化的教育服务，以质量与特色满足社会的多元需求。

如果说在改革开放之初到20世纪90年代，在国家财力有限、公共教育供给有限的情况下，民办学校因其较少占用公共资源，可以缓解教育财政经费投入不足的问题，可以满足过度教育需求，相对于公办教育而言，民办教育主要是一种“补充型教育”，即有效补充国家举办教育资源之匮乏，今天，当公共教育资源日益充足，面对社会日益高涨的对个性化、特色化教育的呼声，民办教育就应该主动调整发展战略，向“选择型教育”转变，以满足差异化的教育需求为发展的原动力。

改革开放以来，中国教育改革经历了两个阶段。“第一阶段的教育体制改革，加快了教育的发展，满足了社会基本教育的需求，同时突破了计划经济体制对教育的束缚。目前教育改革已经进入第二阶段，即从供给约束型的教育转向需求导向型教育，改革的目标包括人才培养体制创新、学校制度变革、政府职能和管理方式的转变。”一方面，每个受教育者作为个体是存在差异性的，不同个体智力因素、非智力因素、经济承受能力等不同，自我发展方向和教育需求也不同。另一方面社会的发展也呼唤多种多样的人才，产业结构的调整和升级要求丰富人力资源类型，优化人力资源结构。所有这些都要求教育的供给应多样化以便人们能有更适合自己需要的选择。当社会对教育公平、优质教育和多元化教育的需求变得突出时，与原有体制下比较单一的供给模式之间势必产生矛盾冲突，所以要以需求导向来改革原有的教育供给模式，提高教育质量，使优质教育资源更加充实，以更好地满足广大民众的教育选择。

（二）学校制度：从传统学校制度走向现代学校制度

尽管我国的经济体制已经从计划经济体制转变为市场经济体制，但学校制度仍然在很大程度上沿袭着原有计划体制下的传统学校制度。传统学校制度的主要弊端可以概括为以下三个方面：

一是学校对政府的附属关系。过去的几十年里由于受传统计划经济观念的影响，政府集学校的举办者和管理者于一身，使得学校不可能作为真正的办学主体而存在。二是学校与社会需求的隔离。传统的学校长期在政府保护下封闭办学，学校往往不能根据社会发展需要进行自我调整和自我更新，开发更多、更好、更具选择性的教育资源以满足社会日益多元化的教育需求，而是办学对“上”（政府）负责，碰到困难和问题向“上”求助，久而久之，就造成学校无特色、教育无特点、学生无特长的局面。三是学校内部管理体制僵化。政府包办了学校的方方面面，教育行政部门从举办学校、管理学校到对教师和学生的考核评价，实行全程管理，统一安排学校办学所需的各类资源，结果导致学校管理体制僵化。

自20世纪90年代以来，现代学校制度逐渐成为教育研究的热点问题。关于现代学校制度比较有代表性的观点是：“现代学校制度指的是在新的社会背景下，能够适应市场经济发展和建设学习型社会的基本要求，以学校法人制度和新型的政、校关系为基础，举办者产权与学校日常管理权基本分离，学校依法自主管理，由教育管理行家负责学校日常管理，教职工依法民主参与，学校与社区中的各种组织及家长密切合作，指导和约束学校可持续发展的一套完整的制度体系。”现代学校制度的建立需要从学校与政府、学校与社会、学校内部组织管理等三个关系的重建来实现。

当前，我国的民办学校既有传统学校制度的弊端又兼具现代学校制度的雏形。说民办学校保留了传统学校制度的某些弊端，是因为民办学校毕竟是从旧的教育制度的土壤里脱胎而来的，无法完全摆脱计划经济体制下政府对学校一贯采用的控制性的管理模式和学校一直因循的具有保守性和封闭性的传统学校制度；说民办学校具有现代学校制度的雏形，是因为相比公办学校而言，在一定范围内和一定程度上，民办学校在自主权、内部管理体制、“管”“办”分离等方面正在显示其独特的优势。民办学校有比公办学校更大的五种权利。一是教师聘用权。民办学校公开招聘教师，在《劳动法》的框架下与教师签订合同，学校对教师的管理实质已从过去单一的人事档案管理转向了契约管理，学校与教师的关系是依据“契约”形成的平等关系和合作关系。二是内部收入分配权。民办学校在教师薪酬分配机制上探索出薪酬分配与个人绩效和学校效益挂钩的富有弹性和激励性的分配制度，做到了突出岗位、淡化身份、以岗定薪、优质优酬，调动了教职员工的工作热情。三是教材选择权。民办学校拥有更多的教育教学自主权，在开发富于个性特色的校本课程和精选国内外优秀教材方面更能放开手脚。四是招生自主权。民办学校享有自主宣传、自主招生的权利，政府一般对学校招生范围、招生对象和招生标准不作行政干预。五是政府与学校的关系。民办学校在一定程度上摆脱了政府的直接控制，成为自我约束、自我发展的主体，主要依靠自身力量开拓市场，自主协调和改善外部环境，通过自主经费运作和资产管理，完善内部管理体制，为教育对象提供个性化和多样化的教育服务而赢得发展机遇。

就我国办学体制改革的方向而言，现代学校制度是各类学校发展的愿景，而民办教育具有率先突破的条件，促进民办学校向现代学校制度转型既是历史的必然和选择型教育的呼唤，也是民办学校摆脱困境，走向又一轮辉煌的关键。在某种意义上说，民办学校的积极探索和取得的成果将为公办学校从传统学校制度向现代学校制度转型提供了可资借鉴的经验。

二、民办教育转型面临的障碍

当前，民办教育转型面临的障碍主要有以下几个方面：

（一）公办、民办教育的法律地位不平等

由于作为“民办非企业法人”的民办学校与作为事业单位的公办学校不具有同等的法律地位，使得二者在税收、建设、教师待遇、招生等方面有很大差别，导致二者无法公平竞争。两种体制下的学校管理方式和资源争取方式存在很大差异：公办学校依靠政府占有了丰富的办学资源，拥有了稳定的发展条件，民办学校则主要靠自己找市场和资源，不确定性和风险性总是与发展机遇相伴而行。这使得民办教育作为异类而艰难地生存，发展空间日益局促。特别是公、民办学校教师身份差异导致了优质教师流动的矛盾日渐突出。随着近年来公办学校教师收入的快速提升，民办学校对优质师资的吸引力已大大弱化。

（二）尚未建立起营利性、非营利性学校分类管理的制度架构

我国民办教育的投资办学占据主流，而捐资办学极少，投资者往往有回报预期，具有明显的“逐利”特征。虽然民办学校的投资者为了在现有政策法律的框架内谋求更好的发展，都声称不求投资回报，但实际情况并非如此，因为捐资办学和投资办学从动机上说确实存在着巨大差异。为了保证民间力量兴办教育的积极性，就必须从两方面入手来引导：一是处理好投资回报问题，探索切实可行、分类管理的投资回报制度，不能简单地以企业运作的方式来经营管理学校；二是鼓励社会组织、企业和个人捐资办学，探索出对捐资人有吸引力又切实可行的奖励制度，形成长效机制，以增加民间对教育事业的可持续、多元化投入。

（三）真正意义上的法人治理结构尚未在民办学校建立起来

从投资者（董事长）与经办者（校长）的关系看，现有民办学校可以分为两种情况：一种是学校董事长与校长是同一个人，这就容易造成以家族企业的运行模式来管理学校，无法按照教育事业发展的规律来办教育；另一种是董事长与校长不是同一个人，但这并不必然意味着学校实施的就是民主管理，因为不少学校董事会、校长和监督机构各司其职、各负其责、相互联系、相互制衡的机制尚未充分发育，容易造成董事会的决策权和校长的执行权边界不清晰，董事会向校长授权不到位或者校长权力过于集中，教代会代表全校教职工参与学校管理，以及依法行使对董事会、校长的民主监督权未能得到切实保障等弊端。所以，要真正发挥学校董事会、校长和教职工民主管理机构各自的功能，加大民主管理，发挥监督机构的作用，还需要相关政策做出必要的规范。

（四）教育服务的内容和方式过于单一

民办学校存在着办学趋同，教育供给缺乏质量与特色，与公办学校相比竞争力不够强，缺乏可持续发展能力等问题。一方面，当民办学校最初以“公办学校的补充”身份登场时，公办学校的教育质量已经得到普遍的社会认可，在与公办学校的教育质量的竞争中，民办学校“先天不足”的缺陷暴露得越来越明显。另一方面，由于政府仍然习惯于以管理公办学校的方式来管理民办学校，过多对民办学校进行微观管理，比如统一的课程设置、统一的评价标准等，这就违背了“最少介入”原则，因而民办学校自主办学仍然缺乏适度的自由空间，在很大程度上造成了办学缺乏明显特色。这对其实现个性化发展，突出选择型教育的需求导向型和差异型特征显然是不利的。

三、民办教育转型的政策应对

适应民办教育转型需要，我国教育政策必须调整。适应民办教育转型的政策应对可以从以下四个方面入手：

（一）完善制度，营造公平竞争的发展环境

为民办教育发展营造良好的制度环境，是政府推进自身转型，履行提供公共教育服务职责的重要内容之一。在有利于贯彻党的教育方针，提高教育质量和效益；有利于增加投入，促进教育发展；有利于广开就学门路，让更多的人接受更好的教育，满足人们日益增长的教育需求的原则下，包容各类教育，营建“万物并育而不相害、道并行而不相悖”这样一种开放、宽容的办学环境。在这样的政策环境之下，政府应科学统筹和配置多元教育资源，促进教育的多元化发展。这样，一方面可以有效地拓展教育筹资渠道，扩大教育资源总量另一方面还能提供多样化的教育服务，以满足个性化的学习需求。在办学层面，要逐步完善现代学校制度，关键是形成“法人治理结构”。一是明晰产权，使学校资产能够按照“举办者投入、政府资助和学校积累”分清产权归属，学校出资人按出资额享有资产收益、重大决策和选择经营管理者等权利；二是权责分明，实行学校法人治理结构学校董事会、校长及监督机构各负其责、相互制衡，同时充分发挥教职工的作用，加大民主管理与民主监督的力度；三是政校分开，切实转变政府职能，按照“最少介入”原则退出微观管理职能，建立面向“全民教育”的公共管理框架，着力于政策法规、管理体制、资源配置、督导评估等方面的制度建设，加大民办学校的办学自主权。

（二）分类管理，扶持非营利组织和中介组织

为鼓励社会组织、企业和个人捐资办学，增加民间资本对教育事业的可持续、多元化投入，必须对民办学校实施分类管理，形成长效机制。根据私立教育发展的国际经验，我国应该将民办学校区分为营利性和非营利性两类，引导多数民办学校朝着非营利组织的方向发展，在非营利组织框架内，设计其外部和内部治理结构。政府应建立起社会力量办学中介服务体系使其承担起咨询服务、考核评审和评估质量等任务，形成政府教育部门实施管理、中介组织提供服务、民办学校自主办学的管理体制，提高中介组织的专业性、独立性和权威性。如此，方能规范中介组织，使之更好地为民办教育事业健康发展服务使教育行政走向公共治理。

（三）强化资助，明确资助的对象、目的和策略

民办教育是社会主义教育事业的组成部分国家理应对民办教育给予适当的财政资助，尤其是在当前政府加大对公办学校投入的背景下，制定合适的民办学校资助政策就显得尤为迫切。

政府对民办教育机构的资助可以采取直接和间接两种方式。直接资助是指政府直接提供财政拨款，比如对举办义务教育的非营利性民办学校按比例给予生均经费和教师社会保险费用的补助，以委托办班、购买培训等方式购买教育服务；向民办学校提供办学场地（产权国有）或提供部分办学设施和设备，等等。间接资助主要是指政府不直接提供经费，但可以通过政策手段使民办教育机构获得发展性资助，比如为民办学校发展提供信贷和税收等方面的优惠政策，给予民办学校师生与公立学校师生同等待遇等。

政府在强化对民办教育的财政资助的同时，还要做好以下两个结合。一是政府资助须与加强财务监管相结合。政府补助，主要是起到引导和激励作用，务必确保足额专项用于民办学校发展，即补学校、补教师、补学生，而不是补个人（办学者）、补亏空。这就需要政府加强对民办学校的财务监管，包括建立和完善学校内部财务机构，推行财务公开制度，还要形成透明、规范、高效的政府资助管理体制，包括政府制定民办学校财务监管的专门政策，规范政府资助的领域、范围和数额，明确政府有关部门在民办学校财务监管中的职责权限，推进民办学校财务管理信息化建设，建立民办学校财务风险预警机制和社会审计机构审计制度等，依法对给予民办学校的财政补贴资金的管理、使用情况进行严格规范的监督管理，确保财政资金以公共利益为目标发挥最大效益。二是政府资助与加强质量监控考评相结合。当前，公共教育提供主体的多元性和公共教育产品的多样性使政府购买服务成为现实，在某些方面，购买服务甚至比政府直接管或办更为经济、高效。但不可否认，民办学校和培训机构较之公办学校有更强的成本意识和趋利性，如果监控不力，容易导致教育服务质量下降，使受教育者利益受损，达不到政府委托办学的初衷。因此，政府必须强化教育委托服务质量监控考评体系，尤其要建立健全对接受教育培训服务者的意见反馈收集制度，监督受委托的学校、培训机构保质保量提供教育培训服务。同时，政府须继续完善社会培训招投标制度，使确定中标机构的过程公开公正，政府购买服务的价格公平合理。

（四）提高质量，引导学校以竞争力求发展

民办教育发展壮大首先要依靠办学条件、教育水平和服务质量的优势。从现实来看，民办学校往往比公办学校有着更广泛的信息渠道和更开放的教育文化交流，民办学校唯有选择合理定位，利用有限资源，结合社会需求，在特定领域突出自己的专业化教育优势，以满足人们对差异化教育的要求，提升核心竞争力，构建起学校品牌，实现内涵式发展，才能实现民办学校的可持续发展。

要避免民办学校办学的“模仿性趋同”，即因模仿重点公办学校而导致的办学相似现象。为了获得社会认可和更多的资源配给机会，降低改革成本，民办学校习惯于仿效重点公办学校，试图缩短探索周期，结果造成了办学的趋同。民办学校应根据地区特征和社会需求明确办学方向，培育办学特色。

当然，民办教育的转型是一个长期的过程，我们必须重新审视和不断改进现行的民办教育法律、法规、政策，为民办教育的健康、持续发展营造更加富于促进性、方向性的制度环境，关键是让其真正成为办学的主体，充分发挥民办教育机制灵活、勇于探索、敢于创新的优势。当民办学校以其区别于公办学校的特殊的教学理念、育人机制和管理模式来吸引人们就读时，民办教育的真正意义才能充分显现出来。

《教育研究》2009年第8期