青岛市调解工作的法治化

山东大学法学院　李　旭

当代法治理念不仅更加重视法与社会的协调，尊重社会的自治，而且显示出一种纠纷解决和社会治理理念的变化——从单一对抗走向协商对话，从对立走向和谐，从单一化走向多元化，从胜负决斗走向争取双赢，也就是社会的善治。这不仅是文明的进步，也是法治的进步。建立多元化纠纷解决机制符合当代法治的内涵，它既是实现高效、和谐的社会治理的重要手段，也是建立法治国家与法治社会的题中应有之意，是实现社会治理法治化的内在要求。

多元化纠纷解决机制是指一个社会中由多种纠纷解决方式、程序或制度以其特定的功能共同存在、相互协调所构成的纠纷解决系统，由诉讼与非诉讼程序两大部分共同组成。在不同的社会发展阶段，针对不同的社会需求，根据社会主体的选择，建立适应本国或本地需要的多元化纠纷解决机制，是人类社会发展的共同规律，其合理性源于社会治理的实际需要和客观规律，是人类社会治理的必然要求。调解作为一种历史悠久的传统非诉讼程序是多元化纠纷解决机制大家庭中的重要一员，在世界各国也得到了广泛应用，而在我国的历史发展进程中更是发挥了无可替代作用。

调解制度在我国的进一步发展需要法治思维与法治方式的引领，应当以实现调解主体、调解手段、调解依据、调解结果、调解目标等要素的法治化为核心内容，逐步实现调解的法治化。青岛市借鉴国内外的先进经验，在结合自身情况的前提下，以及时有效预防和化解矛盾纠纷、充分尊重和保障当事人权益为目标，在调解工作的法治化上做了大量积极有益的探索和尝试，提供了具有重要理论价值与实践意义的实证材料。

一、调解法治化内涵、功能及实现路径

中国自古以来就有重视用调解来解决纠纷的传统，无论是在国家的正式司法活动中，还是在民间的纠纷解决中，调解都被广泛应用。中国随着社会需求和实践的发展，调解制度也步入了一个新的发展期，实现调解法治化成为符合时代要求的新课题。

（一）调解法治化的内涵

所谓调解法治化，是指调解主体、调解手段、调解依据、调解结果、调解目标等要素的法治化。具体而言，调解主体法治化，是指从事或参与矛盾纠纷调解的工作人员具有较为丰富的法律知识或较高的法律素养；调解手段的法治化，是指调解的方法和技巧等具有法律特性，而非单纯的道德说服教育；调解依据法治化，是指调解的依据是法律或者说法律在调解依据中占有特别重要的地位，而非只是情与理或者虽然有法，但情与理占据首要地位，法只起次要作用；调解结果法治化，是指调解的结果具有一定的法律约束力，甚至可以由法院在一定条件下强制执行。调解目标的法治化包含两方面的内容：一是对当事人而言，调解不仅以解决当下矛盾纠纷为目标，而且还要在调解的过程中向当事人宣传、普及法律知识，通过调解让当事人知晓法律的含义和权威性，当再次遇到矛盾纠纷时，能有意识地通过法律途径加以解决；二是对法治化发展而言，由于调解具有自愿性，在调解过程中，当事人对法律的适用，对法律漏洞的处理等，通常会从自己利益最大化角度做出选择，这种具有共性的选择对科学立法、严格执法、公正司法、全民守法具有重要的启示作用。

（二）调解法治化的功能

在现代调解中，可以将属于多个法律关系的纠纷及非法律纠纷合并在一起，更适合解决复杂的纠纷；当事人可以根据自身的利益和条件充分地进行协商和交易，达成符合实际的并能为双方所接受的协议；除法律与政策之外，可以将各种相关社会规范作为纠纷解决的依据，如民间风俗习惯、行业标准、乡规民约、公共道德准则等，从而获得更好的解纷效果。调解法治化的功能与调解的功能紧密相关。从某种意义上说，调解法治化的功能是从调解功能中衍生出来的。具体而言，调解法治化主要具有以下三大功能。

1．解决纠纷的功能

调解法治化是调解要素的法治化，其前提和基础是调解。在社会法治化进程的背景下明显表现出来的，而且从审判的角度看属非典型的大量纠纷，由于要求建议和灵活反映实际状况的解决，就使调解必然的作为能够回答这种要求的有效方式而引人注目。因而，解决纠纷是调解的最基本功能，也是调解法治化最基本的功能。

2．实现社会治理的功能

调解除了具有解决纠纷的功能外，还具有实现社会治理的功能。国内调解研究专家范愉认为：“调解，在中国绝不仅仅是一种纠纷解决的技术或方式，而是社会治理的一种制度性或体制性存在。”

3．促进法律发展的功能

调解除了具有解决纠纷、实现社会治理的功能，还有促进法律发展的功能。著名法学家季卫东认为：“调解不仅仅作为单纯的解纷手段，同时还是一种使国家法律得以实现的制度。”“调解在发挥解决纠纷这一外在功能的同时，也具有促进法律发展的潜在作用。”

（三）调解法治化的实现路径

如果说调解法治化的内涵与功能为我们解决了“是什么”和“为什么”的问题，那么调解法治化的实现路径就是解决“怎么做”这一具体的问题。最高人民法院于2015年提出了“国家主导、司法推动、社会参与、多元并举、法治保障”的现代纠纷解决理念。这与我国近些年努力构建的，在党委政府的统一领导下，由政法综治部门牵头协调，职能部门共同参与，整合各种调解资源，对社会矛盾纠纷协调处理的“大调解”制度相呼应，并为调解工作的法治化提供了重要的指导思想。

1．构建科学完善的制度保障体系

在构建制度保障体系的过程中要充分发挥“国家主导”的作用。首先，加强组织保障，各地党委、政府要根据自身情况设立相应的领导工作小组，并在资金、人员、平台和设施建设上为调解工作提供支持，为调解法治化工作的开展提供充分完善的客观物质条件。其次，加强政策研究和立法工作，在开展工作的过程中积累经验并吸取教训，在尊重民间风俗习惯、行业标准、乡规民约等“软法”的基础上，结合本地区的实际情况，制定引导调解工作法治化的政策建议，并在条件成熟的情况下进行相关立法，为调解法治化工作提供科学的实体规则保障。

2．促进司法与调解的良性互动与衔接

在推动司法与调解的互动对接过程中要突出“司法引导”的作用。首先，加强司法与调解的互动。一方面，法院要根据自身情况加强与行政部门、社会组织等的合作，要为各种类型的调节模式提供法律上的指导与帮助；另一方面，行政部门、社会组织等也要积极负责地开展调解工作，总结经验，提高纠纷解决的效率与质量，为法院减轻审判压力，节约司法资源。其次，推动司法与调解的衔接，保障诉调对接工作合法有序地进行。一方面，探索纠纷解决“分层递进”模式的构建，做到纠纷类型分层、解纷机制分层、解纷人员分层、解决纠纷流程分层以及配套机制分层；另一方面，完善现有的法院自设调解室、司法局附设法院调解室，法院与司法局联合设立调解室等诉调对接的具体形式，明确诉调对接的范围、程序与时间，丰富诉调对接的方式，建立科学有据的效力对接模式。

3．推动调解主体的多元化均衡发展

在推动调解主体的多元化均衡发展的过程中要注重“社会参与”和“多元并举”。首先，推动调解主体的多元化，这是由不同调解模式的各自优势和社会矛盾纠纷的不同性质所决定的，在完善我国人民调解、行政调解和司法调解三大调解机制的同时，充分挖掘社会力量，借鉴国内外的先进经验，通过立法或授权与认可，鼓励实务部门和社会组织积极尝试，因地制宜，逐步积累经验并不断完善，发展以社会组织为调解主体的社会调解和以律师为中立调解人的律师调解；其次，保持各调解主体的均衡发展，关键是能够让各种调解机制“有案可调”，既要根据现实情况和解决矛盾纠纷的现实需要建立合理的动态评估体系，适时科学地调控不同调解主体数量与规模，又要加大投入和宣传，扶持并促进新兴调解主体的发展。

4．发展类型化的调解模式

随着调解的制度化，根据纠纷的类型、实际需要和法律的专门化程度，各地区出现了一些带有共性的类型化调解，较为常见的有家事调解、交通事故赔偿调解、商事调解、医疗纠纷调解等。在发展类型化调解的过程中，要在注重纠纷类型、当事人关系、地域、调解组织等因素的前提下，建立符合客观需要的调解制度，并有针对性地设立不同的程序，提供专门性的实体规则、知识和技能，培养具备专门资格和特定能力的调解人，加强专业化和法治化的结合。

二、青岛市调解法治化工作的积极探索

2011年，中央社会治安综合治理委员会、最高人民法院、最高人民检察院、国务院法制办公室、公安部等16家单位印发了《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》，为协调各相关部门共同推进“大调解”工作和实现各种调解机制之间的衔接与协作提供了行动指南；2013年，党的十八届三中全会提出“创新社会治理”，把“社会管理”提升到“社会治理”的高度，对社会治理工作的全面升级提出了新要求；2014年，党的十八届四中全会围绕“全面推进依法治国”这一主题，进一步提出“增强全民法治观念，推进法治社会建设”的重要内容，法治成为创新社会治理的突破口，调解作为社会治理的重要内容，其与法治的结合也势在必行。

在中央高度重视调解工作的同时，青岛市在调解法治化的工作上进行了积极探索。早在2006年青岛市就开始了建立社会矛盾纠纷大调解机制的工作，并做出了大量有益的尝试，初步形成了符合地方实际的“大调解”模式。

（一）以平台建设为依托构建制度保障体系——综合性大调解中心的设立

青岛市在构建调解法治化的制度保障体系上，以加强平台建设为重要依托，让调解法治化的平台建设工作先行，从而强化当地党委、政府对调解工作的重视与领导，推动调解资源的整合与升级，提升调解人员的专业知识与法律素养，为实现各部门的协调联动和调解工作的规模化、系统化、常态化打下坚实基础。

青岛市结合当地特色，勇于创新，拟先行在城阳区、黄岛区、平度市、即墨市试点设立综合性大调解中心，在构建一体化、一站式的调解服务平台上提出了细致而有益的构想。

1．青岛市综合性大调解中心的机构设置及职能分工

在试点区政法委的牵头与领导下，综合性大调解中心由司法机关、行政机关、社会团体、基层组织、行业协会共同组成，各部门在大调解中心设立工作室，由区司法局统一管理，集中办公，协调联动。大调解中心有专门的工作场所，拟设立五个调解室、一处巡回法庭和一个信访工作室，具体的设置与分工如下：

（1）设立人民调解室。由司法局牵头组织人民调解员成立人民调解室，对涉及婚姻家庭、抚养赡养、轻微人身损害赔偿等多发性民事纠纷进行调解。

（2）设立行政调解室。由公安、检察院、人社、工商、房产管理、物业管理等行政部门参与，其中公安与检察院一个办公室，房管部门和物业管理部门一个办公室，人社、工商等其他部门一个办公室，更好地发挥行政管理部门专业性强的特点，特设计特定行业的纠纷进行行政调解。

（3）设立行业协会调解工作室。由律师协会、保险协会、医师协会等行业协会参与，采取各行业协会派专业人员轮流值班的工作形式，发挥专业组织的作用，对保险合同，医疗事故及其他具有专业性的纠纷进行调解。

（4）成立社会团体调解工作室。由工会、团委、妇联参与，对涉及职工讨薪、未成年人权益保护、婚姻家庭的案件进行调解，其中工会调解室可以参照法院委托工会调解模式直接运行。

（5）成立仲裁工作室。仲裁组织作为独立的部门参与，由仲裁委安排专业人员进驻，引导当事人对部分纠纷，特别是一些商事案件通过仲裁的方式解决。

（6）成立法院派驻大调解中心巡回法庭。法院安排4～6名工作人员常驻，对上述第一到第四项调解成功的案件进行司法确认，出具裁定书直接确认调解结果（仲裁组织调解成功的案件由仲裁组织出具仲裁裁决），并对调解不成的案件指导当事人进行诉讼，还可将调解不成的案件与法院诉讼服务中心对接，直接指导当事人立案处理。

（7）信访工作室。将信访工作纳入多元化纠纷解决机制，按照信访室模式运行，对部分难以解决的矛盾进行分流。

2．青岛市综合性大调解中心建立的积极意义

方便群众，促进公民合法权益的维护和保障。当前社会矛盾纠纷呈现出交叉性、复合性、疑难性、关系复杂化以及纠纷易转化等特点，发生纠纷的当事人很难把握纠纷的性质，不能准确地找到正确的解决途径，加之纠纷当事人往往缺乏相应的法律与政策认识，从而导致纠纷不能得到及时解决，当事人的权益不能得到及时的维护，长此以往，公民日常生活和社会正常秩序就容易受到破坏。综合性大调解中心的建立符合“司法服务人民”、“调解服务人民”的要求，不同类型的调解工作室能够满足公众不同的调解需求。综合性大调解中心一站式服务和协调联动的工作方式，更是以社会公众为导向，能够提高调解的效率、降低调解的成本、改善调解的质量。同时，仲裁工作室、法院巡回法庭以及信访工作室的设立更是能够及时地解决当事人进一步的诉求，为矛盾纠纷的解决助力。

形成合力，提升各部门调解工作的效率与质量。在现有的调解体系下，各部门多是各自为战、独立运行，对于复合型、跨行业的矛盾纠纷往往束手无策，加之个别部门存在推诿责任、久拖不决的问题，限制了调解工作的效率与质量。综合性大调解中心的建立使各部门联通互动、形成合力，更好地适应当前矛盾纠纷的新特点，更好地解决涉及多项法律法规政策和跨地区、跨行业、跨部门的复杂矛盾纠纷。各调解部门的联合集中办公也有助于调解工作的“互通有无”，可以更好地将法与情、理相结合，更好地将法律知识与专业知识结合，将法律法规政策与乡规民约、行业惯例、风俗习惯相结合，有助于调解人员调解能力的提高，为调解工作的顺利进行提供保障。

案件分流，促进司法资源的合理分配。案件分流是司法资源能够得到合理分配和使用的重要前提，案件分流的关键点又在于提高解决矛盾纠纷的非诉讼程序的比较优势。综合性大调解中心的设立有助于调解成本的降低和调解效率的提高，在充分发挥调解处理纠纷作用条件下，进一步显示出调解相对于诉讼而言周期短、效率高、可执行、利和谐等优势，增强公民对于调解工作的认可度和使用率。从而对案件进行分流，使更多的纠纷能够在诉讼之前解决，为司法资源更好地分配在疑难复杂和影响重大的案件上提供了便利。

3．加强平台建设的其他积极尝试

除了综合性大调解中心的建立之外，青岛市中院、司法局等机关单位和广大社会组织还在加强平台建设方面作了其他积极的尝试。

首先，青岛市中院加强了诉调对接平台建设工作。一方面，开展了诉调对接中心的建立工作，尝试在青岛市中院和各基层法院设立诉调对接中心（有些设置在诉讼服务中心下），安排专门人员做好纠纷解决程序引导、诉讼与非诉相衔接、调解协议司法确认等工作；另一方面，尝试在各基层法院设立人民法庭，发挥人民法庭在社会管理中的桥梁纽带作用，做好与基层调解的衔接工作；另外，建立巡回法庭、特色法庭，协调指导相关调解工作，满足人民群众多元司法需求。如已在黄岛区中德生态园设立知识产权审判巡回法庭，将在即墨市、市北区等地设立残疾人保护巡回法庭等。

其次，青岛市及各区（市）司法局在平台建设方面作了许多积极的尝试。2011年，青岛市司法局与市妇联联合成立了青岛市人民调解委员会，为人民调解和妇女维权工作提供了联调平台；2012年，四方区司法局和四方区检察院联合成立了轻微刑事案件人民调解委员会，为检察机关在办理轻微刑事案件过程中化解当事人的矛盾提供了平台；2015年，在青岛市司法局和青岛市文化市场行政执法局的共同指导下，城阳区司法局联合城阳区文化行政执法局和城阳区版权保护协会，成立了青岛市首家版权纠纷人民调解委员会，为版权纠纷的化解拓宽了渠道；2015年，市南区司法局与市南区人民法院联合成立了青岛首个诉前人民调解委员会，为保证诉前人民调解工作的顺利开展提供了条件。除此之外，司法局还指导建立了物业纠纷调解委员会等纠纷调解平台，为纠纷的多元调解提供了支持。

此外，青岛市的社会组织也努力打造属于自己的专业化调解平台。2011年，青岛市律师协会成立了青岛市律师协会人民调解委员会和青岛市律师调解中心；2014年，青岛市人民调解员协会成立了青岛市医疗纠纷人民调解委员会。这些由社会组织成立的专业化调解平台为全社会的纠纷化解注入了新鲜血液，也对司法资源和行政资源的合理分配起到了积极作用。

青岛市以加强平台建设为突破口，逐步实现调解领导机构与办事机构的体系化、调解人员的专业化、配套资金的稳定化、规范文件的精细化，为后续工作的开展奠定了良好的开端，为调解法治化的实现提供了有益的实践经验。

（二）以联调联解为核心促进司法与调解的良性互动与衔接

长期以来，青岛市各级法院将联调联解作为司法工作的重要组成部分，以诉调对接工作为核心促进法院与各工作机关和社会力量的互动，形成了良好的互动与衔接机制。2015年，最高法院将青岛市中院确定为“多元化纠纷解决机制改革示范法院”，这既是对青岛市法院系统工作的肯定，也为青岛市司法与调解良性互动与衔接工作的进一步发展提供了契机。

1．建立多元化的诉调对接平台

青岛市中院坚持“党委领导、政府主办、法院推动”的思路，以提升纠纷化解能力为契机，构建起“走出去”与“请进来”的四大类纠纷化解平台。

法院纠纷化解能力的“走出去”。一方面，构建社会网格化纠纷化解平台，将法院矛盾纠纷调处工作置于政府网格化管理体系中，利用派出法庭、巡回法庭、便民诉讼联系点身在基层的优势，努力实现法院与基层网格的“无缝衔接”，实现法庭法官与基层调解员沟通无障碍、指导“面对面”；另一方面，构建区域型综合一站式纠纷化解平台，推动各区（市）建设综合性一站式调解中心，派驻法官与人民调解、行业调解、社会组织调解、行政调解、仲裁、司法调解等调解力量集中在一个大厅，集中解决各类纠纷，努力使纠纷不出区（市）。目前，辖区有4个区（市）的一站式调解中心已建成或正在建设中。

法院外纠纷化解能力的“请进来”。一方面，构建诉讼期间纠纷化解平台，对进入法院的案件，构建人民调解组织、社团行业组织、检察机关、公安机关、其他行政机关等五大类调解机制，合力实现案结事了；另一方面，构建诉调对接中心，允许相关调解组织在中心设立调解工作室，办理人民法院委派或者委托调解的案件，使其成为诉讼外调解机制依托在法院的工作平台。

2．建立与机关事业单位和社会组织的诉调联动机制

针对道路交通、医疗、消费维权和劳动争议等民事案件，青岛市中院分别与市司法局、公安局、消保委、劳动人事争议仲裁委等部门建立道路交通事故联动调解机制、医患纠纷联动调解机制、损害赔偿案件联动化解机制、消费维权调解司法确认机制和劳动争议“1＋3”诉调衔接机制；针对专业化程度较高的经济合同纠纷、保险纠纷、涉外民商事纠纷，分别与市贸促会、保监局、旅游局、台办、台胞协会、保险行业协会、在青外国商会等建立商事纠纷联动调解机制、保险纠纷诉调对接机制、旅游合同纠纷双向联动调解机制、涉台和涉外民商事纠纷特邀调解机制；充分发挥行业协会的协调作用，建立了民事审判专家顾问团和特约调解员名册，并与市律协、市企业家协会等建立人民调解司法确认机制，对经行业协会调解达成的非诉讼调解协议，由法院依法审查确认，节省了司法资源。此外，青岛市法院还注重发挥司法建议在多元纠纷化解中的功效。2013年以来，提出各类司法建议143条，特别是针对行政审判中发现的农村土地改革、城市房屋征收等问题，编发《行政司法参考》12期，堵塞管理漏洞，把矛盾消灭在萌芽状态。

在被最高法院确定为“多元化纠纷解决机制改革示范法院”之后，青岛市中院成立了“多元化纠纷解决机制改革工作领导小组”，并制定了《关于全面深化多元化纠纷解决机制改革的实施意见》。在今后的工作计划中，青岛市中院进一步强调了与其他机关单位和社会组织建立链条工作机制的重要性。

一方面，进一步加强与机关事业单位的衔接。加强与检察机关的衔接，加大民事、行政再审案件和刑事附带民事赔偿案件的矛盾化解工作；加强与行政机关的衔接，继续加强与公安、司法、建设、土地、房产、规划、工商、交通、卫生、民政、人社等机关的合作，建立定期沟通工作机制，在具备条件的机关单位设立法庭或工作站；加强与仲裁机构的衔接，深化与商事仲裁、劳动人事争议仲裁、农村土地承包仲裁等仲裁机构的沟通联系，做好申请执行仲裁裁决的审查工作和仲裁过程中的证据保全与财产保全工作；加强与公证机构的衔接，尝试探索公证机构参与多元化纠纷解决的机制，支持公证机关在发生民事争议之前，对法律行为和有法律意义的文书、事实的真实性和合法性依法给予认可和证明。

另一方面，进一步加强与社会组织的衔接。加强与人民调解组织的衔接，有条件的法院或派出法庭尝试设立专门的人民调解室，并聘任专职调解员，实现人民调解工作的常态化；加强与社会团体的合作，积极实现与社会团体调解组织的合作，发挥其专业化和职业化的特点，提高工作的制度化和规范化；加强与律师协会及律师事务所的沟通联系，尝试建立律师调解员制度，建立律师调解员名册。

3．构建具有地方特色的区域化模式

青岛市根据各区（市）的自身情况与各基层法院工作特点，建立了五个各具特色的调解工作区域化模式。

黄岛模式：民事审判与人民调解衔接联动机制。联合区司法局共同打造人民调解中心与人民调解工作室两个平台，推进司法确认和人民调解有机衔接。近三年来，对人民调解协议进行司法确认312件、驻庭人民调解员开展诉前调解案件1350件，接受委托调解案件1765件，调解成功率达81%。

莱西模式：“三位一体”便民诉讼服务新机制。以60个便民诉讼联系点建设为基础，同步推进村—镇—便民诉讼联系点—派出法庭“四级联动”委托调解网络、巡回审判“半小时诉讼服务圈”、司法确认“绿色通道”，形成了“三位一体”便民诉讼服务新机制，化解了大量矛盾纠纷。

市南模式：“三位一体”医疗纠纷调处新机制。联合区政协成立了医学专家顾问团，建立政协、法院、专家“三位一体”的医疗纠纷调处新机制，针对医疗纠纷采取专业的诉前调解方式，调撤率达到80%以上。

即墨模式：涉未成年人矛盾纠纷化解综合机制。以开展少年家事审判试点工作为契机，构建“大少审、大家事”审判体系，成立“家事心桥”调解室，建立涉未成年人矛盾纠纷化解综合性体系，取得显著成效，2014年6月，即墨法院被评为“全国优秀青少年维权岗”。

市北模式：损害赔偿案件联动化解机制。与公安机关联合建立损害赔偿案件联动化解机制，诉前化解治安纠纷200余起，达成调解98件，调解协议履行率达100%。

青岛市通过“建平台、重合作、突个性”的工作模式，推动了司法与调解的良性互动与衔接，为调解法治化工作注入了新的动力。

（三）以发掘社会组织的力量为重点推动调解主体的多元化均衡发展

青岛市在调解法治化的进程中，注重发掘社会组织的力量，鼓励全社会的参与，积极扶持行业协会、商事等各种社团和民间组织参与到调解工作之中，推动了调解主体的多元化均衡发展，为调解法治化工作注入了新鲜血液。

1．鼓励社会组织参与调解工作的必要性

首先，这是提升社会治理能力的必然要求。社会组织是社会治理主体中的重要组成部分，社会组织健康有序的发展有利于社会治理能力的提升。发掘社会组织的力量、引导社会组织的参与有助于多元化公民利益的表达，并培育和锻炼公民的参与意识与参与能力，推动公民有序地参与国家政治生活；有助于国家职能的转移，行政与司法资源得到更好的分配，从而弥补国家权力的真空地带并解决社会的边缘化问题，提升国家的公共服务能力和公共服务质量；有助于发挥社会组织自治性、中介性、公益性、专业性的特点，使其更好地扮演疏通社会利益调节器的角色，从而让矛盾纠纷得到解决，促进社会更加安定有序。

其次，这是建设法治社会的必然要求。一方面，社会的法治化需要社会组织的参与，法治社会的建设要求更好的发挥市民公约、乡规民约、行业准则等各种社会规范的积极作用，而社会组织对这些社会规范有着更好的领会，能够促进社会规范作用的发挥；另一方面，社会组织的发展也需要法治的引领与规范，通过立法与规则体系的建设，既可以为社会组织的建立与发展提供依据，又可以及时解决发展中出现的问题，从而使社会组织健康发展。

最后，这是科学开展调解工作的必然要求。调解相比较于诉讼而言，具有便利性、常识化、低廉、快速及时、非对抗性、保密、灵活性等特点，这与由社会组织参与的调解工作的主要特征相吻合。同时，调解可以将风俗习惯、行业标准、乡规民约等社会规范作为解纷的依据，社会组织能够使这些社会规范的作用得到更大的发挥，从而提升调解的社会效果。此外，社会组织中的人员往往具备相应的专业知识，能够适应特殊领域纠纷调解的专业需要，更有利于当事人权益的维护。

2．积极培育新型民间调解组织

（1）成立区级人民调解员协会。2015年，青岛市在城阳区成立了首个区级的人民调解员协会，并选举出50名理事和10名常务理事。协会现有单位会员133个，个人会员271个，个人会员由对基层调解有着丰富工作经验的社区人民调解员、专职人民调解员、律师和法律服务工作者构成。协会成立后将统筹该区人民调解资源，加大社区对婚姻家庭、治安案件的调解力度，探索承接政府购买调解类服务项目，并进一步推进行业性、专业性调解组织的建设。

（2）建立新型人民调解委员会。青岛市于2011年成立了律师协会人民调解委员会，成为全国首家律师行业内部的人民调解委员会。律师调解委员会在其成立后通过说服、疏导等调解方式，解决青岛市律师之间、律师事务所之间、律师与律师事务所之间的矛盾纠纷，在解决青岛市律师协会会员之间的矛盾发挥了重要作用，促进了青岛律师行业的健康发展。

由青岛市司法局和市妇联共同指导，成立了青岛市妇联人民调解委员会。调委会在青岛市妇女儿童活动中心设立了人民调解工作室，聘请专职和兼职人民调解员进行矛盾纠纷的调解工作，调委会成立后积极开展由妇女申请的涉及婚姻、赡养、抚养、继承、劳动、财产权益等民事纠纷的调解工作，并接受市中级人民法院婚姻家庭案件的委托调解，为婚姻家庭矛盾纠纷的解决和妇女权益的维护作出了贡献。

由四方区检察院和司法局共同指导，成立了轻微刑事案件人民调解委员会。这是山东省首家专门在检察环节成立的刑事和解专业化、行业化的人民调解委员会，该委员会聘请了9名具有丰富调解经验的人民调解员，并在区检察院设立了人民调解员联系办公室，负责与人民调解员进行工作对接、调解案件移交、结果反馈等工作。委员会针对在邻里、亲友间发生，由轻伤害、故意毁坏财物等原因引起的轻微刑事案件中的民事纠纷进行调解，进而促进了双方当事人的理性沟通，成为检调衔接工作机制的有益补充。

成立了青岛市医疗纠纷人民调解委员会。其主要职责是负责调处在青岛市二级及以上医疗机构（包括驻青医疗机构）产生的医患纠纷，并指导全市医患纠纷调解工作。该调委会聘请医学专家和律师作为医调中心的兼职调解员，建立了由120名医疗专家和120名律师组成的医疗纠纷专家咨询团，保证了调解中心的公正性、专业性，促进了调解工作在化解医疗纠纷中的重要作用。

在城阳区司法局与城阳区文化市场行政执法局、城阳区版权保护协会的共同指导下，成立了青岛市首家版权纠纷人民调解委员会。调委会办公地点设在城阳区文化市场行政执法局，城阳区版权保护协会为调委会提供办公设备及必要办公经费。版权纠纷人民调解委员会设主任一名，由市版权保护协会副会长、城阳区版权保护协会会长担任，聘请了6名调解员，其中1人为执业律师。该调委会调解的纠纷种类主要涉及软件侵权纠纷、盗版书籍侵权纠纷、产品设计图（模型）侵权纠纷等。从试运行期间开始，调委会共调解涉及版权纠纷95起，涉案金额达400万元。版权纠纷人民调委会的成立拓展了人民调解领域，充实了行业性、专业性调解组织，为版权纠纷化解提供了新渠道。

在市南区司法局和人民法院的共同指导下，成立了青岛市首个诉前人民调解委员会。诉前人民调解委员会派驻在区人民法院诉讼服务中心，由5名专职人民调解员组成，遵循调解优先、合力化解、司法支持、依法审查的原则，承办法院转交的预立案纠纷，引导当事人通过人民调解途径解决。该委员会的成立适应了立案登记制度的新变化，在矛盾纠纷化解在诉前，减轻法院审判压力，节约诉讼成本上发挥了重要作用。

3．发挥传统行业协会的调解作用

（1）青岛市企业联合会与特约调解员制度。青岛市企业联合会成立于1982年，与青岛市企业家协会一直合署办公，实行一个理事会，一套办事机构，故又被称为“青岛企联”。青岛市企业联合会成立时间早，会员单位数量众多，几乎涵盖了青岛市所有的大中型企业，影响力巨大，在青岛市的企业发展进程中扮演着重要的角色。

2014年，青岛市企业联合会与青岛市中院达成了联调联解的工作协议，并以此为契机建立了特约调解员制度，主要适用于公司法、破产法、普通合同纠纷等业务范围，适用对象主要是青岛企联的会员单位（发生纠纷的一方是会员单位即可），具体的工作事宜由民二庭与企业联合会沟通联络。

为了促进特约调解员制度的持续稳定发展，首先，设立了特约调解员名册，由市企业联合会推荐的知名律师、学者和企业家20余人共同组成，特约调解员进行具体的调解工作；其次，制定了特约调解员的行为规范准则，该准则以保证调解员的中立性和调解工作的公正性为首要原则，避免了调解员对关系紧密方和身份特殊方的“照顾”，并建立了初步的回避原则，规定“对于调解不成的案件，已经作为该案件调解员的律师不能再代理该案件；已经作为该案件调解员的企业负责人不能作为企业的委托代理人出庭应诉”。

运用具有专业知识和熟悉交易习惯的特约调解员进行调解，既有利于企业声誉的保护，又有利于矛盾的及时解决和协议的及时执行，增加了调解化解纠纷的认可度，使越来越多的企业愿意使用调解来解决纠纷，从而促成了社会矛盾纠纷的及时化解。

（2）青岛市律师协会与律师调解中心。律师调解中心不同于律师调解人民委员会，如果说律师调解委员会主要是针对律师行业内的矛盾纠纷化解的话，那么律师调解中心就是面向整个社会提供调解服务的民间调解。

早在2006年，青岛市就成立了全国首个专门律师调解机构“青岛市涉外纠纷律师调解服务中心”，它也是现行青岛市律师调解中心的前身，并为律师调解工作的后续发展提供了大量有益的经验。

青岛市律师调解中心是利用非国有资产、自愿举办、自收自支的非营利性民办非企业法人单位，其业务主管单位是青岛市司法局，举办者及出资者是青岛市律师协会。调解中心的业务范围主要是：调解当事人之间的民商事纠纷、行政纠纷以及其他适合调解中心调解的纠纷，包括当事人自行申请调解的纠纷，各级人民法院、各级人民政府及其职能部门、社会团体及其他组织委托调解的纠纷，调解商事纠纷是调解中心的业务重点。调解中心设理事会，是中心的决策机构，由5名理事组成，均由青岛市执业律师担任，其中理事长一人，是中心的法定代表人；设主任一人，主持中心的日常工作；设秘书处，专门负责业务咨询、受理、记录、跟踪等，是调解中心的日常办事机构。调解中心设调解员名册，调解员从青岛市律师队伍中选聘优秀律师担任；当事人也可以在调解员名册之外共同选择青岛市执业律师担任临时调解员，调解特定纠纷。律师除作为调解员主持调解外，还可以作为当事人的代理人参与调解。

青岛市律师调解中心的调解工作还获得了青岛市法院的大力支持。法院与律师调解中心达成了联调联解协议，对通过律师调解中心达成的调解协议给予司法确认，使其具有强制执行的效力。

律师调解中心的成立为化解社会矛盾纠纷提供了工作平台，利于引导全市律师发挥专业优势，积极主持和参与调解，促进社会的和谐发展。

此外，青岛市委、市政府，青岛市法院，青岛市司法局等部门机关单位积极开展与社会组织的合作，在涉外商事调解、医疗纠纷调解、保险纠纷调解、交通事故立案赔偿调解等各类调解中深入发掘社会组织的力量，与社会组织建立联调联动机制，为调解法治化工作多元化主体的打造奠定了基础。

（四）打造联动的类型化调解机制

随着调解的制度化，根据纠纷类型、实际需要和法律的专门化程度，一些带有共性的类型化调解开始出现，较为常见的有社区调解、家事调解、交通事故赔偿调解等专门的调解。

青岛市在开展调解工作的过程中，注重发展具有专门程序、知识和技能的类型化调解机制，并培养了具备专门资格和特定能力的调解人，打造了以社区调解、家事调解、医疗纠纷调解、交通事故调解和保险纠纷调解为主的类型化调解机制。

1．“网格化”的社区纠纷联调机制

青岛市进行社区建设近20载，是全国开展社区建设较早的城市。2002年青岛的四方区、市南区、市北区就被国家民政部选为首批“全国社区建设示范区”，2012年青岛的市内四区（四方、市南、市北和李沧）90%的社区达到了市级和谐社区的标准，青岛市的社区建设取得了显著的成就。

青岛市的社区调解伴随着社区建设的发展不断建立和完善。社区调解的主要组织机构是城市社区居民委员会的调解委员会（简称社区调解委员会），同时，各社区从居民中选出合适的人选来担任楼组长，并划分各自的服务区域。各楼组长渗透到楼组，贴近居民，协助社区调解委员会开展纠纷排查和调解工作，居民也可以将遇到的问题直接找楼组长反映，从而形成了社区调解的网格化。

青岛市社区调解的工作得到了法院的大力支持，法院通过法官进社区这种“社区巡回法庭”的形式，加强了与社区调解组织的合作。社区巡回法官在与社区调解组织对矛盾纠纷进行联合调解的同时，还为社区居民讲解法律常识、并接受居民的法律咨询，居民还可以向社区巡回法庭直接申请确认社区调解协议的效力。此外，在巡回法庭的审理过程中邀请社区调解员担任人民陪审员，对提高调解员的法律知识和调解能力起到了重要作用。

细致入微的网格化社区纠纷联调机制充分发挥了群众自治组织和司法机关的合力，为社区内邻里纠纷、家庭婚姻纠纷、物业纠纷、房屋租赁纠纷等矛盾纠纷的解决提供了保障，促进了社区内的安定和谐。

2．家事纠纷心理干预联调机制

家事纠纷能不能得到及时有效的解决，关系到每个家庭的幸福和睦。为了进一步拓宽家事纠纷的解决渠道，推进家事纠纷化解的社会联动，青岛市中院和青岛市妇联建立了家事纠纷的联调机制。

青岛市中院和妇联联合出台了《关于建立化解家事纠纷联动工作机制的实施意见》，建立了联席会议、纠纷联调、心理干预三项制度，明确在家事纠纷诉前至诉中的各个阶段，法院和妇联的调解组织均可进行联合调解。并通过司法确认、案件转接、法院委托、妇联协调、心理干预等措施，健全了司法审判与社会组织联动的家事纠纷新型解决机制，实现妇联调解和法院诉讼调解的优势互补。

家事纠纷具有复杂性和特殊性，如何化解当事人之间的对抗心理，维护当事人之间的和谐关系成了家事纠纷调解的重要任务。针对这一难题，青岛市妇联广泛协调社会力量，组建了青岛市妇联心理咨询志愿队伍，强化心理干预和心理关怀。同时，青岛市中院还与妇联合作建立了山东省首个“家事心语工作室”，组建了由具备丰富专业知识和实践经验的妇女维权合议庭法官、心理咨询师志愿者及专家顾问团成员构成的调解团队，将心理干预引入家事纠纷调解中，促进了家事纠纷的妥善解决。

另外，青岛市中院将于近期在综合调解中心、诉调对接中心或法院内设立专门的家事纠纷调解室，为家庭纠纷的进一步解决提供平台。

3．医疗纠纷联动调解机制

随着社会的发展，医疗纠纷案件呈现出数量多、矛盾争议大、矛盾易激化等新特点，医疗纠纷的解决越来越需要专业的人才和社会的广泛参与。针对这一状况，青岛市医调委联合市北区法院和公安成立了山东省首个“天平110医患调解中心”，建立了三方联合调解的工作机制。

“天平110医患调解中心”设立于青岛市医调委，下设工作联系点、调解工作室及医疗纠纷案件巡回法庭三个职能部门，通过“调解＋确认”的方式，实现行政调解、人民调解、司法调解与调解协议司法确认的对接从而化解矛盾。当事人可以向公安机关或医调委申请调解，中心收到受理报告后具体的调解工作由市北区法院指导、市医调委主导进行。

三方联动的调解机制打破了医调委只能受理索赔金额为15万元以下的医疗纠纷这一“瓶颈”，最大限度地将矛盾纠纷化解在源头；调解中心调解医疗纠纷、医患矛盾不收取任何费用，增加了调解解决纠纷的吸引力，方便了群众的参与；同时，新的联调机制化解了原来烦琐的调解程序，制定了快捷的联动化解流程图，为纠纷的快速解决提供了条件。

4．道路交通事故联动调解机制

2011年，青岛市中院与市公安局、市司法局、青岛保监局联合制定了《关于建立道路交通事故损害赔偿纠纷案件联动调解机制的意见》，确立了道路交通事故纠纷处理的“五联动”运行模式，实现了道路交通事故纠纷的“一站式”服务。

通过联动调解机制，青岛各区（市）司法局在区（市）公安交警部门设立道路交通事故人民调解工作室或人民调解委员会，专门负责道路交通事故损害赔偿的人民调解工作；各区（市）法院在区（市）公安交警部门设立道路交通事故巡回法庭，就地受理、调解、审理道路交通事故损害赔偿案件，市南区法院还作为全省小额速裁试点法院，设立了小额速裁法庭，将争议标的为5万元以下的交通事故案件适用小额速裁程序审理。

道路交通事故联动调解机制确立了公安交警、人民调解、巡回法庭、法律援助、保险公司的“五联动”运行模式，实现了各单位的对接和联调机制的有序运行。道路交通事故发生后，当事人既可以向交警部门申请调解，也可以向人民调解机构申请调解；道路交通事故涉及保险赔偿的，公安交警部门或人民调解机构通知保险公司参与调解，各保险公司会及时指定专人到场参与调解，并在达成调解协议之后及时处理当事人的保险赔付申请；联动调解过程中，公安交警部门、人民调解机构、巡回法庭加强协调与配合，对重大、疑难、存在不稳定因素的案件，巡回法庭的法官在第一时间介入，并协助交警部门或人民调解机构进行调解，努力引导当事人在诉前通过调解机制化解矛盾；当未形成调解协议，当事人拟提起诉讼时，当地法律援助机构会对其中符合法律援助条件的当事人提供法律援助；巡回法庭判决后，对于保险公司需向责任人追偿的案件，由巡回法庭直接进行“网上立案”，快速审理，并及时采取财产保全措施。

2014年，青岛市中院与市公安局、市司法局、青岛保监局、青岛仲裁委经过充分协商与沟通，又共同制定了《道路交通事故损害赔偿案件联动调解的暂行办法》，对道路交通事故联动调解工作的组织机构与基本制度、道路交通事故的前期处置与社会救助、行政调解、人民调解、仲裁调解、诉讼调解与司法确认、保险理赔等作出了更加详细的规定，对道路交通事故联动调解工作提出更加明确的要求。进一步建立了联动调解联席会议制度；设立人民调解机构、巡回法庭或专业审判庭和调解仲裁机构；设立道路交通事故损害赔偿纠纷联调中心，构建一体化、一站式服务的工作平台；设立联络员制度；设立道路交通事故车辆信息查询平台；办公和经费保障；统一赔偿标准。

这些举措的完善进一步推动了道路交通事故联动调解工作的开展，使绝大部分道路交通事故案件通过诉前调解的方式解决，进入法院诉讼程序的案件不到全部案件的10%。

5．保险纠纷诉调对接机制

2012年，最高法院与中国保监会联合发文，在全国部分地区开展保险纠纷诉讼与调解对接机制试点工作，将青岛市确立为试点地区。在充分的前期探索和试点运行的基础上，青岛市中院于2013年和青岛保监局联合制定印发了《关于建立保险纠纷诉讼与调解对接机制的意见》、《关于建立保险纠纷诉讼与调解对接机制的实施细则》两个文件，并决定依托青岛保险行业协会的青岛市保险合同纠纷调解中心开展保险纠纷诉调对接工作。

保险纠纷诉调对接工作领导小组分别设在青岛市中院金融审判庭和青岛保监局消费者权益保护处，负责日常领导工作。青岛市中院、青岛保监局、各试点基层法院和市保险行业协会分别派专人作为工作联络员，负责具体事宜。

在保险纠纷诉调对接机制中，青岛市中院负责对全市法院的指导、协调和监督，采取多种方式提高调解员的业务素质和调解能力，定期召开联席会议了解工作问题及时协商解决，并充分发挥法官的能动作用，主动支持、配合调解中心调解员的工作；青岛保监局负责指导青岛市保险行业协会成立保险纠纷调解中心，建立完善调解员遴选制度，并积极引导保险公司通过保险纠纷诉调对接机制处理矛盾纠纷，敦促其积极履行调解协议；青岛市保险行业协会负责保险纠纷调解中心的建设和运行管理，完善工作制度和程序，并为调解中心提供充足的资金和人力保障。青岛市中院、青岛保监局和青岛市保险行业协会各方联动，分工负责，形成了解决保险纠纷的合力。

保险纠纷诉调对接机制整合司法、保险监管、保险业各方力量，既充分发挥调解员的专业优势，又以司法的中立性、公信力作为后盾，克服了保险业内纠纷处理机制及传统司法调解的局限，兼具二者之长，为保险纠纷的解决注入了新的活力。保险纠纷诉调对接机制自2013年试运行以来，截止到2014年底，共收到当事人调解申请726件，受理调解575件，达成调解协议或和解357件，调解成功率62%，调解后履行率100%，取得了良好效果。

三、完善青岛市调解法治化工作的对策建议

（一）国内外先进调解经验的介绍

调解作为多元化纠纷解决机制中的重要一环，受到了世界各国的普遍重视，许多国家根据各自的时代背景、司法理念和社会需求建立了符合自身特点的调解制度，为其他国家调解制度的发展提供了有益的借鉴。同时，为了适应社会发展的需要，我国在不断加大司法投入的同时，开始重视非诉讼程序的作用和法律构建，特别是“大调解”制度的发展，推动国内许多地区建立起具有地方特色的“大调解”模式，在实践中总结出了许多有益的经验。这些都为青岛市大调解模式的形成和调解法治化工作的推进提供了宝贵的经验。

1．国外先进调解经验的介绍

（1）美国调解制度的发展特征。调解制度在美国社会的发展经历了一个实践探索和理论认识的过程，得到多元化理念的支撑，并不追求单一或普适性的调节机制。各种机制之间形成互补，既包括对当事人参与和社会自治的重视，也包括对利益衡量以及协商和解的理性推崇；既重视调解机制对诉讼和审判的替代，也注重对社会关系和人际关系的补救。

调解制度在美国的发展得到了从政府到社会、从法院到当事人、从产业界到理论界的全方位支持。为了推进调解制度的发展，先后成立了众多的民间机构和组织。例如，1968年成立的近邻司法中心和全国纠纷解决中心，1979年成立的公共资源中心和司法仲裁调解机构等。同时，法院的司法制度改革也直接促进了法院附设调解的发展。

此外，国家重视调解的法律和制度构建。联邦政府相继出台《民事司法改革法》、《行政纠纷解决法》、《ADR法》来推动调解制度的利用，并授权联邦地区法院制定具体规则。同时，许多州也制定了ADR法或专门性的社区调解法案和推广项目。

（2）英国调解制度的发展特征。英国在构建调解制度时首先从理性建构和谐的诉讼和纠纷解决文化入手。英国民事司法改革以“接近正义”为口号，但其所提的“正义／司法”，并不仅指国家的正式司法制度和诉讼，而是直接提出了减少诉讼的目标，其司法改革的宗旨是打破司法对纠纷解决的垄断，改变社会长久以来对司法的过度依赖。从这一点上看，英国的司法改革注重从根本上转变公众的纠纷解决观念和行为方式，这对于调解制度的发展更具根本性，也解决了调解制度的正当性问题。

英国在发展调解制度时强调多元化。一方面，注重培养多元化的调解主体，发展包括民间性、行业性、行政性等多种调解机制，从而达到分流案件的效果；另一方面，强调建立形式多样的诉调对接机制，通过诉前议定书制度、案件分配制度、管理会议和审前复核制度，方便法院从诉前到诉中的各个阶段都能鼓励或要求当事人使用调解解决纠纷。

同时，英国还注重专门类型调解机制的探索。英国针对医疗过失、人身损害赔偿、名誉权纠纷、建筑工程争议等特定纠纷和案件，推行“诉前议定书”制度，将这些纠纷尽可能地限制在诉讼之外。

（3）德国调解制度的发展特征。德国在调解制度的发展过程中得到了国家的积极推动。1977年、1981年和1982年，德国连续举行了三次有关纠纷解决多元化机制的大型研讨会，并且提出了在原有的和解所、调解机关和仲裁所之外，再建立其他新制度的提案，继而进行了尝试。德国在实现统一之后，为了更好地节约司法资源，及时解决纠纷，先后制定了《司法简便化法》和《司法负担减轻法》，并再次修改了民事诉讼法，力图进一步减轻司法负担，简化诉讼程序。

与其他国家相比，德国最具特色的就是起诉前强制调解制度的建立。德国的司法改革受到了“接近正义”思潮的影响，2000年1月1日，《德国民事诉讼法》第15条a款生效，规定“地方法院手里的财产争议低于1500德国马克；领地争议（涉及经营的除外）；没有经过媒体、广播报道的个人名誉损害”三类纠纷只有经过所在州的司法管理机构设置或认可的调解机构的调解之后才能被受理。

德国的诉前强制调解制度将调解工作通过法定的前置程序完全交由社会性调解机构解决，这样既有利于利用既有或传统的调解资源，又可以起到调解与诉讼分离的作用，从而减轻了法院承担组织和指导社会调解组织的责任，减轻了司法工作的压力。另外，法律允许各州具体实施诉前调解的组织机构各有不同，既可以由原有的调解委员会承担这一职责，也可以由律师担任调解人，还可以另设新机构，这样就提高了调解工作的多元化和灵活性，为进一步发展保留了空间。

2．国内先进调解经验的介绍

（1）浙江省诸暨市的“枫桥经验”。把矛盾化解在萌芽状态是“枫桥经验”的基本特点。“枫桥经验”是由政法委协调领导，法院直接参与组织实施并进行业务指导，兼容了人民调解与行政调解。它以乡镇一级的调解为基点，形成镇、社区、村或企业三级调解网络，注重调解与诉讼的对接。

枫桥镇历年来预防和化解矛盾的工作方法，成为“枫桥经验”的新内涵，并具体落实为党委、政府统一领导，综合部门组织协调，有关部门积极参与的矛盾纠纷排查调处和基层公安派出所、司法所和民间组织相互协作、官民并举的矛盾纠纷个案调处机制。

（2）江苏南通的“大调解”。2003年，南通市设立“社会矛盾纠纷调处指导委员会”，在县、乡两级设立社会矛盾纠纷调处中心，在村或社区设立调解站、村（居）民小组调解员和每十户的信息员，在市直部门和行业协会设立调解办等六级组织网络，“统一受理、集中梳理、归口管理和限期处理”社会矛盾纠纷。

南通市的“大调解”机制突破了过去人民调解由司法行政部门归口管理的体制局限，形成了党委、政府统一领导，政法综治牵头协调，调处中心具体负责，司法行政部门业务指导，职能部门共同参与，社会各方整体联动的社会矛盾纠纷“大调解”工作新格局。大调解把人民调解、基层司法调解和行政调解有机地结合在一起，既使调解合法和具有权威性，又体现了说理和灵活的特点，从而发挥了调解的最大功能。

（3）北京市的“小小鸟”人民调解委员会。该委员会特点是跨行业、跨地域，专门为外来务工人员提供服务。2004年9月，“小小鸟人民调解委员会”在“小小鸟”热线的基础上挂牌成立，北京东城区东华门街道司法所为其调解员制作了“人民调解委员会调解员工作证”。该“小小鸟”成立于1999年，是北京市的一个以维护农民工权益为宗旨的非政府组织，得到国外赞助的NGO组织，其以维护农民工权益为宗旨。其工作程序一般是，如果打电话来求助的当事人在北京，则接线人会请其来办公室面谈，并要求当事人带上证明事实的必要材料。在掌握情况和当事人诉求后，一般先给资方打电话核实情况，了解对方想法，再进一步调解。如果有必要，工作人员和志愿律师会直接到现场找资方调解。对于涉及人数众多、款项巨大、影响恶劣的案件，往往还会与媒体联系，与记者一起出面，要是还不能解决，就会指导求助者向人社部门投诉，或委托律师提起诉讼。

（4）四川广安的“综合性”调解。广安模式最显著的特征是综合性，即立足广安实际，整合了当代中国人民调解的各种经验。2008年9月10日，四川省广安市人民调解委员会联合会正式挂牌成立，它将承担跨区域、跨行业、复杂矛盾纠纷的调解。

广安在实践中认为，人民调解组织的创新保持其群众性法律特征，这就符合法的精神，因此广安设计出由具有群众性法律特征的各乡镇（街道）、村（居）、企事业单位人民调解委员会和全体人民调解员自发组成市、县（区市）人民调解委员会联合会（以下简称联合会），再由联合会产生市、县（区市）级人民调解委员会，以此来保证联合会的群众性法律特征和人民调解委员会级别的跨越，以实现跨地区、重大、疑难纠纷的调解。这体现出一种自下而上的、自治性的组建过程，不同于前述“大调解”模式的组建过程与性质。改革经验强调，要在保证人民调解自治性、群众性的基础上深化人民调解制度，为人民调解制度的改革提供新的思路。

（二）完善青岛市调解法治化工作的对策建议

1．理念的革新

（1）在全社会树立现代法治理念。传统的法治理念存在一元化的偏颇，对社会治理的复杂性和司法资源与能力的局限性缺乏客观认识，迷信司法与诉讼的作用，将调解等非诉纠纷解决机制视为非现代甚至是人治的象征。现代的法治理念对传统法治理念进行了反思与修正，认为法治现代化并不是一条单一的路线，法治道路的选择要以是否符合本国国情作为判断基准。现代的法治理念强调对调解等非诉纠纷解决机制的重视，认为诉讼并非解决纠纷的唯一和最佳途径，诉讼率的高低也并不是衡量法治现代化或法律意识现代化的基本标准，应该认识到多元的纠纷解决机制是实现社会善治的必要条件，尽可能保证诉讼与非诉程序的协调互动。

现代法治理念的树立对于法治国家和法治社会的发展具有前瞻性和革命性，能够促进多元化纠纷解决机制在理念和制度建构上的结合，并很好地解决调解等非诉纠纷解决方式的正当性问题。在今后开展调解法治化工作的过程中，要加大对现代法治理念的宣传，特别是对社会大众的宣传教育，改变传统的诉讼与调解对立的思想观念，增强全社会对调解解决纠纷的认可度。

（2）树立现代的法治调解理念。要想促成调解与法治的兼容，就要在理念层面上确立法治调解理念，从而代替传统的德治调解理念。传统调解是德治基础上的调解，它以息讼、无讼、贱讼为目标，服务于德治。在这种德治理念的指导下，调解变成了道德教化的手段，变成了压制公民诉讼和实现人治的主要工具，而这种理念的奉行导致调解无法与法治兼容。法治是现代化的一个重要标志和表现，在现代社会中的调解作为解决社会纠纷的一种手段，它应该服从于法治，建立在法治主义的基础上，在法律的框架下运行。应该说，现代调解离不开法律的支撑，离不开诉讼的参考，离不开意思自治的核心，离不开权利保障的正当目的，更离不开程序正义的基本要求。

由德治理念支配的调解工作多是一种教化型的调解，而教化型的调解往往多谈人情伦理，很多时候对当事人来说都是一种无原则的“和稀泥”，会导致调解工作费时费力且成功率低，长此以往会增加社会大众对调解工作的排斥，社会正义难以实现。在今后的调解工作中，要注重培养调解人员的法律意识，树立现代的法治调解理念，将法律作为调解工作的主要依据，从而提高调解的效率和质量，维护社会和公平和正义。

2．法制的健全

在调解制度的发展进程中，始终会面临许多问题和障碍，为了保证其正常运行和健康发展，需要从政策支持、法律完善、制度程序等方面对调解加以规范和保障。

一方面，要通过政策和法律规范性文件的完善支持调解工作的发展。调解制度往往因为缺少公共资源和法律的支持，在发展的进程中举步维艰，从而影响了当事人对其的使用及社会功能。因此，调解工作的法治化需要以政策和法律规范性文件为保障，为自身的发展提供正当性、公共财政和人力资源等方面的支持。另一方面，要通过政策和法律规范性文件的完善规制调解中的问题。调解作为传统的非诉讼程序主要依赖于解纷主体和当事人的自律，相对缺少制度性制约，容易出现被少数人滥用、程序设计的错误和不当、效力低等问题，而且调解过多地强调当事人自治，可能会脱离法律的规制而导致低质量甚至非正义的结果。这些问题的解决都依赖于完善的法律制度。

通过立法建立和规范调解制度已经成为世界各国最常用和正式的途径，在法律中对调解的宏观政策、基本原则、资源配置、具体程序、机构、解纷人员和当事人行为规范等内容进行具体的规定，从而推动调解工作的规范有序发展。在立法条件尚不成熟时，许多国家也会对调解制度的发展采用开放性政策（仅作原则性规定，划出禁止性边界），通过授权或认可，鼓励事务部门和社会组织积极尝试，为各种调解机构的建立提供发展空间，同时也为调解机制的建立提供合法性。

青岛作为国务院批准的较大的市拥有制定地方性法规和地方政府规章的权力，同时，青岛在近些年的调解工作的探索中作了许多积极的尝试，并拥有了符合地方特色的宝贵经验。这些都为青岛针对调解工作制定符合自身特点的法律制度提供了保障，在今后的调解法治化工作中，青岛市要重视协调统一的法律规范体系的构建，尝试地方性立法，并通过建立配套规范性文件和法律修订来适应不断变化的实际需要，将经验上升为规则，为调解多元化主体的创立、调解工作的依据和调解程序建立法律制度保障。

3．统一的运作

首先，建立统一的组织保障。建立统一的组织保障，是指在党委、政府的领导下，自上而下的建立区域化、综合性的调解工作领导机构，统领调解工作的开展。调解工作健康发展离不开党委、政府的支持，成立由党委、政府领导的，各部门机关协同参与的调解工作领导机构对于统筹发展、政策制定、问题研究、配置资源具有十分重要的意义。在现行的调解制度中，各调解机制往往缺乏联系、各自为战，不同类型的调节机制之间存在着冲突，调解机制的建立存在着混乱局面，且各单位有时相互推诿，缺乏解决纠纷的合力。区域化、综合性的调解工作领导机构的成立能够为更好地统筹行政资源、司法资源和社会资源，协调各方的利益诉求，制定科学统一的政策建议，并打破地区与地区、行业与行业、部门与部门之间的壁垒，为调解工作的进一步发展提供组织上的保障。

其次，推广先进的调解机制。在调解制度的长期探索过程中，各地大胆尝试、勇于创新，形成了许多优秀的调解机制。但是，这些先进的模式往往没有得到推广，集中在县（区）、街道（镇）甚至是社区，不能打破地域的限制而得到区域化的推广。对于先进的调解机制，要在试点成熟的基础上，敢于打破地域限制，推动平台建设，形成区域化的调解网络，从而推动调解工作的整齐划一，形成有序的发展格局。

统一的组织保障是推广先进调解机制的重要前提，而总结有益经验，推广先进的调解机制是调解工作领导机构的重要任务。青岛市委、市政府要高度重视调解工作，充分发挥党委的领导作用，尝试自上而下地建立调解工作的领导机构，统筹各地区的调解工作，形成调解工作的体系化和网络化，对青岛市现有的优秀调解经验和机制进行总结和推广，并对将来调解工作的发展进行规划，为以后调解工作的有序开展提供坚实的组织保障。

4．有序的诉调对接

（1）完善现有的诉调对接机制。将诉调对接平台从单一方面的衔接功能向多元立体的服务功能转变，建设集诉讼服务、诉讼辅导、立案登记、诉调对接、涉诉信访等于一体的综合服务平台。将诉调对接机制从单项输出向双向互动转变，鼓励人民调解、行政调解、行业调解、律师调解等调解组织主动加入法院特约调解组织名册，将适宜调解的案件委派给各调解组织，形成法院和诉讼外调解组织的双向互动局面。将诉调对接的对象从重点突破向全面启动转变，逐步拓宽诉调对接的领域。将诉调对接操作规范从零散差异向系统整合转变，对现有的调解操作规范进行整合，建立统一划齐、统一标准、统一配置的系统化规则。将解纷人才的培养从经验型向职业型转变，坚持解纷人员培养的职业化和专业化方向，探索建立专业性调解资格培训机构。将法院内部调解机制从粗放型向精细化转变，注重调解人员的专门化、调节机能的专业化，并对调解和审判进行适当分离，完善调解程序。

（2）构建纠纷解决的“分层递进”模式。对纠纷类型分层，根据不同类型纠纷的各自特点和性质，选择合适的解纷解决方式进行逐层解决。对解纷机制分层，充分发挥现有的人民调解、行政调解、行业调解、劳动人事仲裁和商事仲裁等纠纷解决机制，尝试建立初露锋芒的民商事纠纷中立评估、无异议方案认可、无争议事实记载等解纷机制。对解纷人员分层，根据不同地域、不同案件类型来培养各具特色、各有所长、各尽职能的解纷队伍。对解纷流程分层，在登记立案前对适合调解的案件，在征得当事人同意的基础上引导当事人选择诉前调解，但不可借委派调解之名拒绝立案；在登记立案后，法院通过诉讼引导对案件进行分流，对适宜调解的案件，在征得当事人同意的基础上，通过委托特约调解组织或者特约调解员进行调解，或者交由法院诉调对接中心的专职调解员进行调解；对不适宜调解而进入诉讼程序的案件，可以通过繁简分流、速裁、督促程序等方式化解；经过上述程度仍未解决的纠纷，再进入审判程序。对配套机制分层，尝试创新网络调解等其他新型对接方式，并建立以财政支持为主、社会投入为辅、职业调解市场化运营为补充的经费保障机制，形成多层次和多样化的经费保障体系。