法治视阈下青岛市社会治理的公众依赖与回应

青岛农业大学人文学院　王业松

摘　要：青岛致力于建设全国一流法治城市。“法治”的经典诠释中包含着对法律的普守和普守的良法两个层阶的内容。社会治理方式从神治到人治再到法治是历史的选择，法治作为社会治理的最优选择为党和政府所认同，但是最终必须为全民所认同和参与才能为法治建设奠定坚实的公众基础。作为全国改革开放的前沿城市，对于社会治理法治化需求更高的青岛市，应当围绕建设全国法治环境最优副省级城市这一目标，确保已经制定的法律得到社会公众、主体的普遍遵守，而为人们所普遍遵守的法律又是制定的良好的法律。故此，普守的主体是公众，良法的制定应当来体现公众的意志，青岛的社会治理法治化路径还得从群众中来到群众中去，依靠群众制定良法，依靠群众普守良法，依靠群众监督良法，把党的领导、政府主导、调动一切社会因素和公众参与有机地结合在一起，走出一条符合青岛实际的社会治理创新之路。

关键词：法治　社会治理　公众　参与

一、关于法治与治理

人类对社会管理和调控的方式经历了神治、人治和法治三个阶段，神的虚无注定了神治的不存在，人性的恶决定了人治的不可靠，规则的治理，依靠法律对权利的保护和对权力的限制的法治治理方式成为人类社会调控方式的最优选择。党的十八大报告提出，“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，自此法治保障被确认为社会管理体系建设的内容。十八届三中全会进一步提出：“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。”党的十八届三中全会把“社会管理”调整为“社会治理”，代表了我们党行政理念提升和转变，充分说明国家和社会治理模式的变化已经是大势所趋。

管理到治理的用语变化虽然一字之差，但二者内涵绝非相同。治理是管理的进一步拓展、提升，体现的是社会调控方式和调控理念的创新，反映的是治国理政方式的变革性转化。历史上延续存在的社会管理调控方式中，衙门或者政府及其职能部门是管理社会和调控社会主要的甚至是唯一的主体，社会上其他组织机构个体均从属于政府，作为政府可以支配和调动的力量自愿参与到政府对社会的管理中。新的治理更关注政府和各种社会力量的多元共治，其是以广大公民、社区自治组织及其他社会组织为主体，按照非强制原则和契约精神，体现自主、自治、平等、协商的原则安排社会关系和社会生活，处理社会事务及公共事务［1］，是从“政府独治”发展到“多元共治”。社会治理概念的提出对政府和社会力量的治理能力提出了不同要求，社会治理尤其是法治视阈下的社会治理要求政府必须转变管理和支配的意识，扩大和增加服务理念，简政放权，把社会的归社会，变权力触角为权利守护，为社会治理提供有效有序的空间，提高社会力量的参与意愿，吸引和催动社会力量参与社会治理的进程，培育社会力量的参与意识和参与能力。对社会治理的其他参与主体而言，则要不断培育公共精神和认同法治信仰，不断提高在社会治理中的参与能动性，与政府协调互动，完成从社会管理向社会治理的转化过程。

二、青岛市社会治理法治化进程中公众参与的现状

近几年来，青岛市遵循党的十八届三中全会关于全面深化改革的部署，在深入调查和研究的基础上，为了保证社会治理工作的有效和有序，专门成立青岛市社会体制改革领导小组，研究和制订了社会治理法治化工作的重点和方案，确保了社会治理工作的正确方向，青岛市社会治理工作注重创新法治保障机制，优化社会治理的法治环境。近年来，青岛市社会治理过程中为实现建设全国法治环境最优副省级城市的目标，坚持依法治市、依法执政、依法行政共同推进，法治城市、法治政府、法治社会一体建设，为创新社会治理提供了有力保障。具体工作中，一是青岛市注重以法治方式推动社会治理，充分运用青岛作为经国务院批准的拥有地方立法权的较大城市优势，通过社会治理法治化进程中立法先行的思路，先后经过听证和吸收学者、专家参与立法等方法出台流动人口服务管理、残疾人权益保障、农村合作医疗、志愿服务、法律援助等涉及社会管理的地方性规章和地方法规，初步实现立法的公众参与，并推进依法治理工作向涉及社会公平、民生以及社会安全稳定等涉及公众利益的领域延伸，推动形成办事依法、管理靠法、遇事找法、处处用法的依法治理体系。二是社会治理过程中注重以法治手段实现公平正义，注重程序公正和实体公正。2014年年底，全市政法机关向社会公众公开社会治理行政、司法职能事项和权力清单等事项1800余项，公布各类案件、信息超过20万件（条），对2941件案件进行了风险评估，对81件案件实施了预警，公开听证重大疑难案件29件，所有这些都反映了青岛市在社会治理过程中对于公众参与的依赖和尊重。三是注重普法推进和法律信仰的凝聚力，提升公众法治理念。深入推进“法律六进”活动，在农村和城区分别推行1名党员或普法骨干联系10户以上家庭的“1＋10”和楼长、普法宣传员、治安信息员、纠纷调解员的“一长三员”普法新模式。目前，共有179个街道（镇）设立了法制宣传辅导站，2234个社区（村庄）成立了法治建设办事机构，打造了普法大集、普法大道、普法广场等一批法制宣传阵地，形成了全民学法尊法守法用法的良好氛围。四是注重以法治载体提升社会治理水平。积极探索法治社区（村居）、法治街道（镇）、法治区（市）、法治青岛“四级联创”工作模式，深化“法治街镇”、“民主法治示范村”、“法治建设示范点”等基层法治创建活动，全市各级“民主法治社区”、“民主法治村”创建率均已达到70%［2］。应该说青岛市在社会治理法治化进程中公众的参与意识和参与面已经取得了不小的成绩，而法治作为社会治理的方式和原则已经在青岛市卓有成效的开展起来。

三、法治对于公众参与社会治理的依赖和回应

1．法治对社会治理的要求是治理应当依据法律进行，法治运行的逻辑起点，即立法需要公众参与，所以公众参与社会治理的首要路径在于需要公众参与规则的指定过程并能体现公众的意志。法治是良法治理，良法从哪里来、良法怎么来的答案在于良法应当符合应然法的要求，符合规律和民意，而真理、规律、民意需要通过公众的参与才能发现和揭示，所以青岛市作为具有立法权的副省级城市任何一个社会治理的规则出台都需要有一套完整的立法程序机制，以确保立法的规则是公平和善良的，保证社会治理的源头是符合人与人、人与社会、人与自然之间规律的。因为立法的不公是源头的不公，是隐性的不公，所以社会治理的法治化必然要求社会公众的声音能够在立法大厅中回响并最终能体现在法律的文本上。

2．社会治理运行的全方位要求是社会所有主体、公众均应依法行事，包括守法和执法环节。从广义上讲，执法属于守法，必须在法律的框架内运行的执法权的权利来源、运行程序、救济方法等都是循法而行，所以无论任何社会主体包括国家机关都应当遵守规则，权利不能逾越禁止的规定，权力不能超越授权的范围。从这个角度上分析，社会治理应然的要求治理的主体、事项、参与者、客体、对象都应当成为守法的主体，所以法治对于社会治理的要求必然需要在守法的层面上公众的积极参与，纸面上的法律不是法治的追求，更不是治理的目标，全体公众的守法所形成的良好秩序才是治理的终极追求目标。

3．法治化的社会治理要求公众参与，更要求公众参与的制度性和有序性。我国公众参与社会治理存在着多方面的问题，其中最为主要的有：一是社会治理进程中公众参与缺乏制度规范。社会现实中公众参与社会事务管理缺乏足够的规范性法律文件的支持。二是公众参与社会治理有效性不足。表现为公众参与社会治理渠道不畅通；公众参与程序不规范，不明确；公众参与的代表遴选不科学，像听证等公众参与程序有很难保障参与人员的公众代表性，公众很难获得充分的参与社会治理的权限，实践环节仍然缺乏实效性；公众参与代表的意见对决策过程的影响缺乏刚性制约，结果不透明。三是参与社会治理的公众主体意识不到位。因为宣传和学习的缺乏，社会公众对参与社会治理过程的权利和义务，方式方法和步骤缺乏了解，导致参与的意识不到位。四是公众有组织的参与社会治理的程度较低。国内社会组织缺乏，公民参与社会组织的程度有限。五是公众参与机制不健全从另一个角度催生了非制度化参与。公众相信非制度化参与的力量和效率结果，所以动辄会采取群体的“非制度性参与”，甚至演变为群体性事件。如“厦门PX事件”，就是通过市民“集体散步”表达抗议的方式，迫使政府改变了在厦门岛内建化工厂的决策［3］。

4．社会治理过程中治理主体、治理过程、治理结果等需要监督，监督需要公众的参与。法治与人治的最大区别在于法治社会中权力必须受到监督，没有绝对的权力，也没有不受监督的权力。大数据时代和自媒体网络时代，监督不能仅局限于官僚层级和制度层面，就社会治理而言，随时随地的监督，公众不确定主体的监督对于社会治理具有重要的意义，所以无论从制度层面还是从现实层面，公众参与社会治理的监督环节对于社会治理不可或缺。作为社会治理法治化的要求，为监督者提供监督平台，对公众监督提供制度上的保障可以在社会治理过程中及时发现问题、防微杜渐，当然对于这种公众参与的监督的自发性应当予以引导，规范和理顺监督的过程，防止公众参与监督的无序甚或对社会治理的破坏行影响。

5．社会治理法治化进程中依赖于公众的参与，但是必须防范依赖过程中被扭曲形成的“过度民意”。在社会治理的法治时代，没有救济就没有权利，司法（诉讼）是权利的最后救济路径，法律必须被信仰，否则就形同虚设［4］，所以司法的终极权威应当予以明确和树立。当今社会转型时期的利益多元、价值多元和矛盾多发在互联网飞速发展的裹挟中进入“传媒聚光灯”和“大众麦克风”的自媒体网络时代，加上社会公众对法律程序和知识上的欠缺，社会治理法治化过程中的各个环节随时都可能成为敏感话题，并经网络的推动和扩声、发酵，蜕变为一种类似病毒的破坏性力量，迅速形成“过度民意”或者舆论“冷暴力”，进而影响社会管理进程中司法权不告不理的被动性和不偏不倚的中立性，不断加剧司法与社会的鸿沟的扩大，削弱司法机关的权威，也损害网络民意表达的正常渠道。在治理时代树立司法权威和维护社会稳定，必须针对此类“过度民意化”的特点和危害性作出回应。通过更加全面及时有序的信息公开，更细致的讲法说理，以及对敏感事件的透明审理与先机回应，有助于缓解司法与社会的疏离，防范“过度民意化”，并以此为契机和抓手，宣导法律和培育社会法治精神。［5］

总之，在创新社会治理进程中，无论治理主体、治理理念、治理方式、治理体制、治理机制以及治理绩效评估等离开法治和公众的参与是无解的。和谐社会的构建和中国梦的实现离不开公众参与，在青岛市实现建设全国法治环境最优副省级城市这一目标的社会治理工作格局中，公众参与治理法治化的进程既是一种治理的重要的维度，也是一个法治化重要的环节。青岛市对于建设全国一流法治城市的定位决定了全市社会治理工作必须走法治化道路，必须依靠公众参与社会治理。

参考文献

［1］刘旭．社会治理构成及法治保障［J］．北京交通大学学报（社会科学版），2014，4（2）：102－107．

［2］http://dfcn.mzyfz.com/detail.asp？dfid＝15＆cid＝0＆id＝211370

［3］http://big5.gmw.cn/g2b/theory.gmw.cn/2014-08/11/content_12473931.htm

［4］〔美〕哈罗德·J·伯尔曼．法律与宗教［M］．梁治平译．北京：中国政法大学出版社，2003．

［5］江必新，王红霞．社会治理的法治依赖及法治的回应［J］．法制与社会发展，2014，4：28－38．