环境监测制度的社会反响

环境监测制度的实施对于加强环境监测管理，规范环境监测行为，促进环境监测事业的发展，以及发挥环境监测对环境管理的服务作用等方面产生起到了积极的效果。但是，在环境监测主体制度、行为制度、监测信息公开等方面仍然存在诸多不利于环境监测工作顺利开展的问题。

（一）环境监测主体制度存在的问题

1.环境监测管理体制不顺

《环境保护法》（2014年修订）第17条规定：“国家建立健全环境监测制度。国务院环境保护主管部门制定监测规范，会同有关部门组织监测网络，统一规划国家环境质量监测站（点）的设置，建立监测数据共享机制，加强对环境监测的管理。有关行业、专业等各类环境质量监测站（点）的设置应当符合法律法规规定和监测规范的要求。”《海洋环境保护法》、《大气污染防治法》、《水法》、《水污染防治法》、《森林法》、《野生动物保护法》等也均从不同角度对于环境和资源的监测工作做出了规定。如《海洋环境保护法》第14条规定：“国家海洋行政主管部门按照国家环境监测、监视规范和标准，管理全国海洋环境的调查、监测、监视，制定具体的实施办法，会同有关部门组织全国海洋环境监测、监视网络，定期评价海洋环境质量，发布海洋巡航监视通报。依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门分别负责各自所辖水域的监测、监视。其他有关部门根据全国海洋环境监测网的分工，分别负责对入海河口、主要排污口的监测。”因此，中国的环境监测机构除了由环保部门统一组织和管理的中国环境监测总站、省级站、省辖市市级中心站以及各区县及四级环境监测站以外，在国土资源、农业、海洋、渔业、水利和林业和农业等部门也分别设有环境监测机构，形成了各部门所属的环境监测网络。“从环境监测管理体制的现状看，各部门权责交叉导致在对于重点流域水污染、酸雨、沙尘暴等受关注程度较高的环境问题，各部门重复建网、重复投入，监测人员重复劳动，造成了行政资源的浪费；而对于臭氧层保护、持久性有机污染物、污染物长距离越境转移等公众关注程度较低的环境问题，监测投入则不足，甚至根本没有”。^[8]另外，由于没有环境监测的法律或者行政法规协调各部门之间的关系，环保部门与其他设立环境监测机构的部门之间不能实现监测信息的共享，这一方面造成监测资源的浪费，另一方面会导致监测信息的冲突。正如实务部门的同志所言，“有监测权力的机关、部门和单位繁多，各个部门都有根据其相关的法律法规发布监测结果的权力。这些监测站并没有真正形成有效的环境监测网络和具备网络运行功能，也满足不了当前环境管理的需要”。^[9]

《环境监测管理办法》明确界定了环保部门和其所属的环境监测机构的职责，即环境保护主管部门负责环境监测管理工作，所属的环境监测机构承担技术支持工作，实现了“管理”和“技术”的分离。“管理”和“技术”的分离有利于保证环境执法的公正和环境监测的质量，避免了环境保护主管部门和环境监测机构既当运动员又当裁判员。但在实践中，只有环境保护部和个别省市专门设置了环境监测管理机构。其中，环境保护部设立了环境监测司，其职责是负责环境监测管理和环境质量、生态状况等环境信息发布；拟订环境监测的政策、规划、行政法规、部门规章、制度、标准并组织实施；建立环境监测质量管理制度并组织实施。组织拟订环境监测分析方法和技术规范。参与建设并组织管理国家环境监测网；组织实施环境质量监测、污染源监督性监测、环境应急和预警监测；组织对环境质量状况进行调查评估、预测预警；协调指导其他部门开展环境监测工作；负责建立和实行环境质量公告制度；组织编报国家环境质量报告书，组织编制和发布中国环境状况公报；指导全国环境监测队伍建设和业务工作；环境监测司内设综合处、环境质量监测处、污染源监测处和监测质量管理处。有的省设立了环境监测处或者环境监测与科技标准处。如山东省环保厅内设环境监测处，其职责是贯彻落实国家环境监测制度和规范，拟订并组织实施全省环境监测制度和规范，组织编制全省环境监测规划、计划；组织建设和管理全省环境监测网和环境信息网；组织实施环境质量监测和污染源监督性监测、环境应急和预警监测；组织对环境质量状况进行调查评估、预测预警；负责建立和实行环境质量公告制度，组织编报全省环境质量报告书；指导全省环境监测队伍建设和业务工作，协调指导其他部门开展环境监测工作。在很多地区，环境监测的管理和技术并没有分开，环境监测机构（站）既承担监测技术工作还承担部分行政管理职能，这种既当运动员又当裁判员的情况不利于环境监测的科学性、准确性、可靠性和权威性。

“现行环境监测体制在有些情况下会造成监督者与被监督者为同一个主体，致使环境监测有‘测’无‘监’，不能实现环境监测的目的”。^[10]当把环境保护作为一个考核指标纳入地方各级人民政府的政绩考核指标体系时，地方各级人民政府在其同级环境监测站的环境监测中往往既是监督者又是被监督者。前面我们已经指出，地方各级环境监测机构归同级人民政府的行政领导与控制，如果利用下级环境监测机构的监测数据对与其同级的人民政府进行环境保护方面的监督，在某种程度上就像让地方人民政府自己监督自己一样，不能达到监督的效果。虽然按照《全国环境监测报告制度（暂行）》的规定，各级环境监测站应按逐级呈报方式，向同级环境保护主管部门及上一级环境监测站呈报监测数据资料，但下级环境监测数据的获取直接受到其同级人民政府的干预和控制。地方人民政府可以通过变更监测点位、要求监测站选择“有利时机”进行监测、甚至直接篡改对其不利的环境监测信息等方式获得对其有利的数据。虽然《环境监测管理办法》明确规定“环境监测点位（断面）的设置、变更、运行，应该按照国家环保总局（现在的环保部）的规定执行”，但到目前为止环保部还没有出台相关的规定，导致环境监测点位（断面）的设置、变更、运行无法可依，并且，全国环境监测点位（断面）的详细情况尚不清楚，这些都为地方政府不按程序擅自调整监测点位提供可乘之机。

2.环境监测市场主体培育机制欠缺

现行环境监测制度下，环境监测市场环境并不乐观。虽然《污染源监测管理办法》和《污染源自动监控管理办法》中规定了排污单位在不具备自行监测能力时可以委托当地环境保护局所属环境监测站或经环境保护局考核合格的监测机构进行监测，但是这仅仅限于污染源监测，对于环境质量监测、突发事件应急监测、环境预警监测等其他监测领域并没有向环境监测市场主体开放。

“环境监测职能配置的行政化，限制了社会监测力量发挥作用”。^[11]由于我国把环境监测当成一种政府行为，当然只能由环保系统的监测站来行使这种行政职能。而其他行业和企业自己的监测站是不能行使这种政府职能的，因此其他行业和企业的监测站，特别是一些企业的监测站，仪器设备再好，监测能力再强，其监测的数据，也不能被政府认可，不能作为环境行政执法的依据^[12]。这种状况造成的结果是环保系统的监测队伍对环境监测市场的行业垄断，既做不好环境监测工作，也容易带来监测中的徇私舞弊现象。另外使大量的社会监测力量不能发挥作用，造成监测能力资源的极大浪费。

（二）环境监测行为制度存在的问题

1.环境质量监测与污染源监测脱节

环境监测的任务是对环境中各项要素进行经常性监测，掌握和评价环境质量状况及发展趋势；对各有关单位排放污染物的情况进行监视性监测；为政府部门执行各项环境法规、标准全面开展环境管理工作提供准确、可靠的监测数据和资料；开展环境测试技术研究，促进环境监测技术的发展。按照监测目的不同，环境监测分为环境质量监测、污染源监测和突发环境事件应急监测，这种分类方法有利于对环境监测信息的分类统计。同时，这种分类方法也与环境标准体系中两类最具代表性的环境标准—环境质量标准和污染物排放（控制）标准的分类方法相一致，对系统有效地开展环境监测工作更为有利。环境质量监测和污染源监测是有机联系在一起的，通过污染源监测数据的分析就可以找出环境质量状况发生变化的原因。目前，全国除少数省级监测站将污染源监测结果和环境质量监测结果有机联系在一起，综合分析环境质量变化的原因外，其他多数站都还没有这样做。其结果是污染源的监测数据只写在书本上，仅供搞规划、作文章和领导讲话用，没有与环境质量变化挂钩。

2.环境监测与环境监察相脱节

环境监察是指各级环境保护行政主管部门的环境监察机构，依法对辖区内一切单位和个人履行环境保护法律法规，执行各项环境保护政策、规章、制度和标准的情况等进行现场监督、检查并依法做出处理的环境保护执法活动。环境监察重点突出在“现场”和“处理”上，即环境监察是在环境现场进行的执法活动。环境监察的主要职能是监督检查辖区内一切单位和个人在经济社会发展中，对国家和地方环境保护法律法规和环境保护规划、计划以及环境保护管理制度执行和实施情况，并对违法违规行为依法予以处理。如监督检查污染防治设施运行情况，监督项目“三同时”执行情况；监督检查排污申报及排污许可证的执行情况；监督检查自然生态和农业生态环境；调查和处理环境污染破坏事件及环境污染纠纷；征收和管理排污费等。

环境监理和环境监测都是由人类对环境质量日益增强的要求而产生的保护环境的行为，尽管二者的内涵不同，它们的定义、特点、作用不同，但其研究的核心都是围绕影响人类生存的各类环境的环境质量，其目标都是保护环境，减少污染，提高影响人类生存的环境质量水平，维护生态平衡。因此，可以说环境监察和环境监测是为实现这一目标相互联系的两个紧密相连的环节。环境监察是依靠有关环境法规、法律、政策，通过依法环境监理改善和提高环境质量，从而保护环境，是一项政策和专业性很强的行政执法工作。而环境监测是人们通过对影响环境质量的各种标志进行简单和连续的鉴定和测试，根据监测数据来描述和表征环境质量和现状、规律，并预测环境质量的发展趋势。环境监测是根据环境监督管理的需要来测取、解释、运用监测数据，并为环境监督管理提供经过综合分析评价的环境技术信息，如果不进行环境监测，环境监督管理职能就很难实施。在实际工作中，这些工作性质上的差异，往往造成两者间的脱节或不协调。如环境监察只注重法规和标准，往往忽视监测数据；环境监测技术程序繁琐，信息综合处理需要时间，监测数据和报告滞后；环境监察与环境监测之间缺乏协调配合机制，这些都可能会造成“答非所问”等问题，直接影响了工作效率和质量。

3.缺乏统一的环境监测标准、技术规范和方法

我国目前有监测权力的机关、部门和单位繁多，各个部门都有根据其相关的法律法规发布监测结果的权力。除环保部下设的环境监测司外，环保部、农业部、水利部、科技部、交通部、气象局、一些大专院校、沿海地方政府有关部门以及监测工程部门都或多或少地开展着与监测相关的监测、调查或研究活动，但他们监测所根据的标准和规范却不尽相同，使得发布的信息从方式、内容、参照的标准都不相一致。随着环境保护工作领域的全面扩展，全国加大了环境监测的硬件投资，已经初步建立了以常规监测、自动监测为基础包括技术装备、技术标准、技术人才在内的环境监测体系，但是“现行环境监测方法却跟不上技术设备的更新及新的技术方法的需要，导致无论从监测方法的类别、数量，还是从监测方法的体系结构、技术水平等方面，都与实际工作的需求有很大的差距”。^[13]

4.缺乏环境预警监测

环境预警监测，是指对环境监测数据进行连续性分析，预测可能发生的环境污染或者生态破坏事件的环境监测活动。环境预警监测是环境监测发挥预防功能的一个重要方面。我国当前的环境监测活动主要包括环境质量监测、污染源监测和突发环境事件应急监测，没有将环境预警监测做专门规定。

（三）环境监测信息公开制度存在的问题

环境监测所指的环境信息主要是以环境质量状况及其对人体健康和环境安全影响为主的，由政府组织采集的环境质量信息、排污单位的污染物排放信息，及涉及突发环境事件时采集的重大环境信息。

关于环境监测信息公开，《环境保护法》（2014年修订）作了原则性规定，《全国环境监测管理条例》和《环境监测管理办法》进行了简单的规定。《环境保护法》（2014年修订）第54条规定“国务院环境保护主管部门统一发布国家环境质量、重点污染源监测信息及其他重大环境信息。省级以上人民政府环境保护主管部门定期发布环境状况公报。县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境监测信息”。《全国环境监测管理条例》第21条规定“监测数据、资料、成果均为国家所有，任何个人无权独占。未经主管部门许可，任何个人和单位不得引用和发表尚未正式公布的监测数据和资料。属于机密性数据、资料要严格按照保密制度管理。任何监测数据、资料、成果向外界提供，要履行审批手续。”《环境监测管理办法》第14条和第7条规定：“县级以上环境保护部门应当建立环境监测数据库，对环境监测数据实行信息化管理，加强环境监测数据收集、整理、分析、储存，并按照国家环境保护总局的要求定期将监测数据逐级报上一级环境保护部门。各级环境保护部门应当逐步建立环境监测数据信息共享制度。县级以上环境保护部门负责统一发布本行政区域的环境污染事故、环境质量状况等环境监测信息。有关部门间环境监测结果不一致的，由县级以上环境保护部门报经同级人民政府协调后统一发布。环境监测信息未经依法发布，任何单位和个人不得对外公布或者透露。属于保密范围的环境监测数据、资料、成果，应当按照国家有关保密的规定进行管理。”

环境监测信息公开涉及到三方面的问题：一是可以公开的环境监测信息的范围；二是环境监测信息的发布主体；三是环境监测信息的公开的时间和方式。环境监测信息的发布主体仅限于环保部门，社会环境监测机构等非政府部门或组织没有发布信息的权利。另外，对于环境监测信息发布的时间和方式没有具体规定，导致在实践中信息发布延迟、隐蔽等现象存在。总之，尽管《环境保护法》（2014年修订）完善了有关环境监测信息公开的规定，但当前的环境监测信息公开制度仍不利于公众环境知情权的保护。