环境监测制度的完善

（一）环境监测主体制度的完善

环境监测是环境监测机构和人员，按照规定的程序和方法，运用物理、化学或者生物等方法，对环境中各要素及其指标或变化进行经常性监测或长期性跟踪测定的科学活动。环境监测的结果是一种科学的事实判断，为了保证环境监测数据的客观性和科学性，有必要实现“监”和“测”的分离，即避免环境监督管理部门对承担环境监测这一科学技术活动的单位进行不合理的干预。虽然现行环境监测相关规定明确了环境监测工作要实现“管理”与“技术”相分离，但是这种分离存在两个问题。一方面是“管理”和“技术”的分离没有得到很好的贯彻落实，还有相当一部分环境监测机构实际上承担着环境监督管理的职能，从而造成环境监测数据迎合环境监督管理的非正常需要（如为了制造完成总量控制目标而虚构监测数据），丧失了客观性和科学性。另一方面即便“管理”和“技术”的分离得以全面贯彻和实现，这种分离的效果也并不理想，仍然摆脱不了地方保护主义的干预。在现行的环境监测管理体制下，各级环境监测站是隶属于各级环保部门的，而环保部门又是隶属于各级地方政府的，上下之间是一种行政隶属关系，对环境监测站的管理也是运用行政手段进行管理，这样一种行政化的环境监测管理体制，为政府行政部门对环境监测站实施行政干预创造了条件，即使相关规定明确规定环境监测站是全额拨款的独立的事业单位法人，也是徒有形式，难以保证监测数据的公正性和真实性。因此，要想保证环境监测活动的客观性、独立性和科学性，使环境监测的基本功能—通过提供科学的数据为环境管理服务—得以充分发挥，最亟须的就是“积极转变体制，剥离行政管理职能，规避行政干预，使监测机构轻装上阵”。^[14]改革的基本思路是建立环境监测市场，逐步实现环境监测机构的企业化改革。

环境监测市场主体的培育需要做好两方面工作。一方面，将环境保护主管部门所属的环境监测机构由事业单位法人改制为企业法人。可以通过TOT（transfer-operatetransfer）机制实现环境监测机构的转型。TOT是国际上较为流行的一种项目融资方式。它是指政府部门或国有企业将建设好的项目的一定期限的产权和经营权，有偿转让给投资人，由其进行运营管理；投资人在一个约定的时间内通过经营收回全部投资和得到合理的回报，并在合约期满之后，再交回给政府部门或原单位的一种融资方式。通过TOT模式实现环境监测这一环境公共服务的产业化，既有利于政府获得环境保护资金，也有利于充分调动环境监测机构的积极性。另一方面，吸引社会资金尤其是国外拥有高精尖技术和人才的企业投入环境监测事业，可以提高环境监测能力建设，建立高水平的环境监测网络。环境是典型的公共物品，因而为了保护和改善环境而进行的环境监测也就成为政府应当提供的公共服务。这也是为什么我国现行环境监测制度将环境监测定性为政府行为的原因。但是，随着公共治理理论^[15]的兴起，政府在公共产品供给中不再是划桨者而是掌舵者。因此，环境监测不再需要政府事必躬亲，而是交给市场和社会承担具体的工作，政府负责为市场和社会提供优良的制度土壤。环境监测的市场化改革之后，政府制定和执行环境决策所依据的环境监测数据需要通过竞价的方式到环境监测市场购买。环境监测市场的建立，既可以减轻现有体制下政府环境监测的财政负担，又可以激发环境监测机构提升监测水平的积极性，还可以避免现行体制下环境监测机构行政化带来的诸如行政干预、消极被动等不足，可谓一举多得。

（二）环境监测行为制度的完善

1.处理好两对关系

一方面，处理好环境质量监测与污染源监测之间的关系，综合分析环境质量监测数据与污染源监测数据，判断环境质量状况变化与污染源监测数据之间的关系，为污染物排放控制政策与环境质量保护和改善政策的融合提供科学依据。环境质量下降与污染物排放之间的关系复杂，一个行政区域的环境污染有可能是相邻行政区域的污染物排放所致，因此环境质量监测数据与污染源监测数据的分析要以环境整体性为指导，打破行政区域的分割，这就需要建立跨行政区域的环境监测信息共享机制。另一方面，处理好环境监测与环境监察之间的关系。环境监察作为现场环境执法，其职能的实现需要以环境监测的数据为基础。例如，排污费的征收要以污染源监测数据为基础。因此，正确处理环境监督管理和环境监测的关系，要解决好“服务与依靠”的问题，没有可靠的监测数据，也就没有科学的环境监督管理。环境监测是为环境监督管理及时捕获和反馈信息的工作，在环境监督管理工作中发挥着技术支持、技术监督和技术服务的职能。环境监察与环境监测之间需要建立互动机制。“建议在今后的立法或修订环保法律、法规时根据环境监测和环境监察工作的内在规律将两者的职责有机地结合起来，建立环境监测与环境监察的信息通报制度、常规性和应急性监测工作程序等机制，使他们在开展环境管理与执法工作中，协调统一，互相配合，步调一致，形成合力，以提高工作效能和快速反应能力”。^[16]

2.统一环境监测技术规范

环境监测技术规范是环境监测活动使用的由国家或者地方制定的有关布点、采样、样品运输与保存、分析测试、数据处理、分析评价及报告编写等方面的准则。制定并实施统一的环境监测技术规范，对于环境监测质量的保证、环境执法的公正性，以及环境监测数据的可比性、代表性和适用性等具有重要的作用。一方面，要明确环境监测技术规范的制定主体。国务院环境保护主管部门负责制定国家环境监测技术规范，并组织实施。省级人民政府环境保护主管部门对国家环境监测技术规范中未作规定的项目，可以制定地方环境监测技术规范，并经国务院环境保护主管部门备案后，适用于本行政区内的地方环境监测活动。另一方面，要明确环境监测技术规范的修订和适用。环境监测技术规范应当根据环境监测活动的客观要求和经济、技术条件适时修订。从事环境监测活动，应当适用国家环境监测技术规范；需要适用其他国家或者地区环境监测技术规范的，应当报经国务院环境保护主管部门同意。

3.建立环境预警监测制度

《环境保护法》（2014年修订）对环境污染公共监测预警机制做了原则性的规定，建立环境预警监测制度需要做到以下两个方面：一方面，建立环境预警监测体制机制。国家建设重点区域、流域的环境预警监测体系。地方各级人民政府组织建设本行政区内的环境预警监测体系。环境预警监测体系包括环境自动监测设备、自动监视设备和监控机构。环境预警监测体系的建设、运行、维护和更新费用由同级人民政府财政安排。另一方面，建立环境预警异常报告制度。环境监测机构在环境监测活动中发现监测数据出现明显异常或者显著变化的，应当分析原因并及时向所在地环境保护主管部门提交异常报告或者预警信息报告，当环境受到污染，可能影响公众健康和环境安全时，依法及时公布预警信息。

（三）环境监测信息公开制度的完善

第一，明确环境监测信息公开的主体。环境监测信息公开的主体可以分为两类：一是环境监测信息公开的责任主体；二是环境监测信息公开的权利主体。环境监测信息公开的责任主体是负有向公众和社会公开环境监测信息义务和职责的主体，这类主体必须按照规定的时间、地点和方式向公众和社会公开环境监测信息，否则其行为就侵犯了公众和社会的环境知情权，构成违法。环境监测信息公开的责任主体一般是政府和排污单位。环境监测信息公开的权利主体是有资格向公众和社会公开依法获取的环境监测信息的主体。这类主体通常是具有环境监测资质的机构或者社团组织，它们依法公开获取的环境监测信息是行使环境监督权的体现。同时，环境监测信息公开权利主体的行为还有利于矫正政府和排污单位等环境监测信息公开责任主体的不作为，维护公众和社会的环境知情权。

第二，明确环境监测信息公开的范围。环境监测信息公开的范围应当包括环境质量监测信息、污染源监测信息、环境预警监测信息和突发环境事件环境监测信息。环境质量监测信息主要是有关环境质量状况及其对人体健康和环境安全影响方面的信息，如空气质量和水环境质量信息。污染源监测信息主要是污染物排放主体在一定期间内排放污染物的数量、浓度及其是否达标等方面的数据。环境预警监测信息是在环境监测活动中发现监测数据出现明显异常或者显著变化的，要按照规定及时地公开相关信息。突发环境事件环境监测信息是突发环境事件发生后及时、准确的公开原因污染物及其数量、浓度和影响范围等方面的信息。除根据《保密法》和《政府信息公开条例》应当保密的信息外，凡涉及公民人身权利和环境权益的信息皆应纳入可公开的范畴。

第三，明确环境监测信息公开的方式。按照环境监测信息公开的载体不同，可以分为报纸、网络、新闻、公报等多种公开方式。按照环境监测信息公开的途径，可以分为依职权公开、自愿公开和依申请公开三类。依职权公开是指环境监测信息公开的责任主体依照授权，定期发布有关环境质量综合性报告、污染源排放信息、环境监测预警和突发环境事件监测信息。自愿公开是指环境监测信息公开的权利主体自愿公开其依法获取的环境监测信息。依申请公开是指环保部门依照自然人或单位申请和有关信息公开的法律、法规，向申请人公开环境信息。

【注释】

[1]环境保护部：关于征求《环境监测管理条例》（征求意见稿）意见的函，http：//www.mep.gov.cn/ info/bgw/bbgth/200905/t20090505_151174.htm.

[2]参见《全国环境监测管理条例（1983）》第2条，http：//www.people.com.cn/item/flfgk/gwyfg/1983/ 304002198301.html.

[3]陈红雨：《浅议德国环境监测现状》，《四川省第十次环境监测学术交流会论文集》，2005年，第117页。

[4]陈红雨：《浅议德国环境监测现状》，《四川省第十次环境监测学术交流会论文集》，2005年，第118页。

[5]蒋火华，席俊清，吴怀民等：《日本的环境监测》，《环境监测管理与技术》，2003年第5期。

[6]邹小刚主编：《环境保护工作创新与发展（上）》，中国地质大学出版社，2009年，第298页。

[7]和讯网：“部分排污企业环境监测‘断路’ ”，http://news.hexun.com/2008-02-24/104015012.html，2012-4-16。

[8]舒旻：《环境监测制度构建的重点和难点》，《环境保护》，2011年第8期。

[9]蔡素丽，陈晓燕：《环境监测制度存在的问题与对策思考》，《汕头科技》，2011年第3期。

[10]刘卫先：《我国现行环境监测体制述评》，《中国环境监测》，2009年第3期。

[11]胥树凡：《环境监测应引入市场机制》，《第二届环境保护市场化暨资本运营与环保产业发展高级研讨会论文汇编》，2001年，第344页。

[12]《环境监测管理办法》第8条规定“县级以上环境保护部门所属环境监测机构依据本办法取得的环境监测数据，应当作为环境统计、排污申报核定、排污费征收、环境执法、目标责任考核等环境管理的依据。”据此，非环境保护部门所属的环境监测机构即便可以接受排污单位的委托从事环境监测业务，但其获得的数据并没有法律效力。

[13]蔡素丽，陈晓燕：《环境监测制度存在的问题与对策思考》，《汕头科技》，2011年第3期。

[14]沈颖青：《走向市场是环境监测发展的必然趋势》，《环境监测管理与技术》，2004年第6期。

[15]公共治理，又称为多中心治理，是指在由公共或者私人机构以及个人所组成的治理网络的基础上，在正式或者非正式的制度安排下，通过广泛的公众参与和开放的公共管理，致力于实现公共利益最大化的各种方式的总和。按照公共治理理论，公共物品的提供可以由市场、社会和政府共同参与，市场和社会被认为是公共物品的最佳提供者，政府是公共物品的监管者。参见罗豪才：《软法与公共治理》，法律出版社，2006年，第5页；俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社，2000年版，第2～5页。

[16]傅斌：《环境监测与环境监察的关系及协调运行》，《化学工程与设备》，2011年第7期。