污染物排放许可证制度与其他环境保护许可证制度的关系

环境保护许可证制度，是指从事有害或者可能有害环境的活动之前，必须向有关管理机关提出申请，经审查批准，发给许可证后，方可进行该活动的一整套监管措施。它是环境行政许可法律化，也是环境管理机关进行环境保护监督管理的重要手段。^[4]通过对各项开发利用环境的活动进行事先审查和批准，以及在活动实施中根据客观情况变化和需要对相关主体提出限制条件和特别要求，环境行政许可制度可以将各种可能危害环境的活动置于国家的规范之下，有利于当前形势下环境的保护。此外，它也有利于环保行政机关及时掌握被许可活动的相关信息，能够对不正当的各种危害环境的行为及时予以纠正和查处，促使环境管理向科学化、规范化发展。正因此，各国尤其是发达国家普遍比较重视环境行政许可证制度的运用。环境保护许可证制度是我国环境行政管理中的重要手段之一，它既具有行政许可的积极效果，又有保护生态利益的特性。依其作用的不同，环境保护许可证一般可分为三大类：一是防止环境污染许可证，如排污许可证、海洋倾废许可证、废物进口许可证等；二是防止环境破坏许可证，如林木采伐许可证、渔业捕捞许可证、狩猎证等；三是整体环境保护许可证，如建设规划许可证等。我国在环境保护管理中已经实施了多项许可证制度，并规定在相应的法律规范中，如《城市规划法》、《矿产资源法》、《森林法》、《海洋倾废管理条例》等。

污染物排放许可证制度与其他环境保护许可证制度一起构成了我国环境保护许可证制度相对完整的体系。但是污染物排放许可证制度具有其他环境许可证制度所不能替代的地位，这主要表现在：第一，污染物排放许可证制度是环境污染防治领域的一项重要制度，它通过对污染物的排放单位规定具体的限制条件和特殊要求，实行重点污染重点控制，重点地域重点保护，一般污染普遍控制，加速了环境管理目标的实现。需要说明的是，在防止环境污染这一领域，还存在另一项重要的制度，即环境影响评价制度，但其与污染物排放许可证制度仍有不同，环境影响评价制度是对各种有害环境的开发建设项目在实施前进行一系列调查、预测和评估的活动，是环境法中预防原则的直接体现，但是，它只针对新建或改建的项目，对于已经实施的项目并不涉及，而且建设项目在进行环境影响评价过程中，主要考虑的是其能否达到排放标准，对总量控制要求也只局限于采用排放标准计算出来的排污总量，而未考虑分配的总量指标，因此环境影响评价制度与总量控制是脱节的。而污染物排放许可证制度针对的是所有排放污染物的行为，而且是以现有的法律、标准、管理措施为基础，对于排污者实行进行有条件的准入制度，促使排污者增加环境保护方面的投入，改进工艺和设备，从而强化环境行政机关的监督检查职能，有效促进各项环境法规的实施。第二，排污许可证的适用对象极为广泛。根据2008年新修订的《水污染防治法》第20条，凡是直接或间接向水体排放规定的污染物的企事业单位都应当取得排污许可证，《大气污染防治法》中也规定，有大气污染物总量控制任务的企事业单位也须取得排污许可证。第三，排污许可证的制度基础—环境容量有其特殊性。排污许可证以总量控制为核心，总量确定是否科学依赖于环境容量的准确测算，而环境容量是环境科学上的一个概念，具有地域性强、难以测定和计量等特点，因此，排污许可证的有效实施还与环境科学的发展有密切联系。