污染物排放许可制度的概念与特征

一般认为，行政许可分为广义和狭义两个方面。狭义的行政许可是指“在法律一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对人的申请，通过颁发许可证或执照等形式，依法赋予特定的相对人从事某种活动或实施某种行为的权力或资格的行政行为。”^[1]广义的行政许可则包括了行政机关许可、登记、审批、备案等在内的所有行为。《行政许可法》第2条规定，“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”这一定义显然采取了狭义的概念。

行政许可制度是有关行政许可的法律规范的总称，目前行政许可理论研究倾向于把行政许可制度定性为：① 适当限制需许可的事项的条件、资质，维护公共利益和社会秩序；② 保护符合法定条件和资质的行政相对人的合法权益；③ 约束行政主体的行政权力，明确其行政职责和义务；④ 在保护相对人合法权益和明确行政主体职责的前提下，保障和监督行政机关有效实施行政管理。总之，行政许可制度更倾向于保护行政相对人的合法权益和社会公共利益，这也正是我国行政法治、建设社会主义法治国家的方向，并为完善排污许可证制度乃至整个环境行政许可制度，更有力地防治污染，合理利用环境资源奠定了良好的行政法理论基础乃至法治基础。

排污许可，是行政许可在污染防治领域的具体运用，是环境保护主管部门针对排污者的申请，依法审核判定并确认排污者是否具备向环境合法排污的条件和标准，并对该排污行为依法进行全程监管的行政行为。排污许可具有一般行政许可的共同特征，如果排污者符合法定条件和要求，环保主管部门应当依法作出准予行政许可的书面决定，需要颁发许可证件的，应当向排污者颁发加盖环保主管部门印章的许可证件。相比一般的行政许可，排污许可具有如下特征：第一，由特定的环境利用人申请。向环境排放污染物的行为显然是对环境容量的利用，行为人应当依照法定程序向环境行政机关提出利用的申请。第二，排污许可意味着国家对关于环境利用的一般限制或禁止的解除，为了控制并减小生产经营活动对环境和民众的影响，法律对环境利用的行为进行了一定的限制，只有当申请人符合了法律规定的条件，环境行政机关方可对其解禁，允许其向环境排放污染物。第三，排污许可是采用颁发许可证的要式行政行为，《行政许可法》在第39条明确规定了行政许可的证件形式，包括许可证、执照、资格证、资质证、行政机关的批准文件或者证明文件等。排污许可采取了许可证的形式，能够对排污者的相关信息进行记载，也便于行政主体对排污者进行监督检查。

排污许可证制度是指有关排污许可证的申请、审核、颁发、中止、吊销、监督管理和罚则等方面所作的规定的总称。^[2]它包括前面所述各排污许可证的规范化管理制度，本书将探讨的排污许可证制度主要是指总量排污许可证制度。该制度要求在一定环境区域内由政府或环保部门按照环境容量，确定和分配允许排污的总量，向符合法定条件的排污者颁发许可证，对未经许可或违反许可证的排污行为予以制裁，因此这是以改善环境质量为目的、以总量控制为基础、以强化监督管理为手段的环境保护法律制度。

如上所述，行政许可是对某些行为或资格等的普遍限制或禁止为前提的，这种普遍限制或禁止的根源在于该行为潜在的危险性，可能会对社会或个人的人身或财产造成损害，限制或禁止是必需的，这种被限制或禁止的行为又会对社会或个人带来一定的益处。因此，就目前我国环境问题日益恶化的现实而言，对排污者的排放污染物的行为设定行政许可十分必要，一方面，排污许可制度把国家法律、法规、标准、政策、管理措施等加以综合化和具体化，使其具有可操作性，从而可以有效控制污染的发生，有利于提高环境质量，造福民众。另一方面，该制度也有利于激发排污者的积极性，推动排污者节约能源，改进生产技术水平，在减少污染物排放的同时取得良好的经济效益，实现我国经济社会的可持续发展。

为达到最终目的，排污许可证制度必须对排污行为作严格的限制，避免人们任意排污而损害社会整体环境权益。环境资源不能满足所有人任意地享用，有必要平衡个别利益和全局利益、近期利益和长远利益，通过设置一些硬性条件以选择最有利于实现个人和社会长远利益的对象来行使向环境排污占用一定环境资源的权利。因此，从表面上看，排污许可证制度限制人们享用环境资源的权利，但从实质上看，排污许可证制度是对环保部门职责的明确，选择符合法定条件的人，督促并保障其依法排污、优先享用环境资源的权利，以实现国家环境效益、经济效益和社会效益的最大化。排污许可证制度由四个方面的任务组成：（1）保障排污者合法排污权利；（2）界定环保部门的权限防止权力扩张滥用；（3）限制与环境公益相冲突的利益追求和行为；（4）保障环保部门在法定权限内正确有效实施环境管理。^[3]

排污许可证制度应具有两方面的性质：一是制约性，对排污者行为和环保部门排污许可权的实施进行约束。一般而言，排污者倾向于向环境多排放污染物，或者在治理污染方面减少投入，以追求其利益的最大化，这就需要通过排污许可，严格限制排污者能够排放污染物的种类和数量，防止其肆意排污。对于环境保护行政主管部门而言，主管部门一般倾向于扩张审批权，甚至滥用审批权。而一旦环保行政权力被滥用，受侵害的终归会是包括排污者在内的社会公众，因此同样需要通过排污许可制度严格限制环保部门的行政权力。二是服务性、程序化的制度设计，保障了排污许可权的实施，也保障了排污者排污权的实现。“为人民服务”始终是政府部门及其工作人员的宗旨，对于环保行政机关及其工作人员，应当始终明确向环境排放污染物是排污者的一项权利，必须以服务为主，以管理为辅。通过排污许可证制度的准确定性，有利于强化环保部门的社会服务职能，也有利于社会各方面对环保部门的执法监督。