信访与信访制度的概念与特征

一、信访的概念

就其实质而言，信访在我国是历史悠久的社会活动。新中国成立初期，人民群众通过写信、访问等方式向各级政府机关及其领导人反映生产和生活中的各种情况，提出批评、建议，或者进行控告。为了处理人民群众在来信来访中反映的问题，在各级党政机关中出现了一项崭新的工作，即处理人民群众来信来访。“信访”一词，就是在处理人民群众来信来访的工作实践中逐步形成的。

信访的涵义有广义和狭义之分。广义的信访，指群众通过写信或上访，向各级党政机关和人大、司法机关等单位提出要求、意见、批评、建议和申诉，以此参政议政或维护自身的合法权利。本文所指的信访都是狭义信访，是公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。

二、信访制度的内涵

制度是一种体系化、制度化的机构和机制的总称。领导机关受理人民来信来访，依据政策，满足群众的正当要求，接受群众的监督，吸取群众的合理化建议，改进工作。从人民群众写信或上访到有关机关办理完毕的全过程，我们称之为“信访活动”。

信访制度是对信访工作和信访活动的总结和提升。信访制度也有广义、狭义之分。广义的信访制度是指由公共权力机关设计和确立的，由社会成员通过写信、走访等方式向公权力机关提出某种要求和主张并交由其处理的一套交往规则，它对以信访人和信访机关为代表的信访关系双方在信访活动中各自的行为都具有约束和规范作用。狭义的信访制度是指1949年新中国成立以后我国建立起来的人民信访制度，指公民或者组织在其合法权利受到各类公权力侵害致损时，选择以书信、走访等形式向政府行政机关及其信访部门反映事实、表达意愿、寻求救济，接受来信来访的机关通过直接或间接的各种方式予以协调、督促和帮助，促成信访人获得及时、有效回复的法律制度，即关于信访活动行为规则的总称。

三、信访制度的特征

与行政复议或者行政诉讼相比，信访制度具有五个方面的特征。

（一）主体的多样性

与行政复议和行政诉讼相比，信访活动的参与主体更多，如信访人、被信访的行政机关、第三人、代理人、代表人等。这是由于行政诉讼和行政复议主要针对具体行政行为，标的内容多是人身权利和财产权利，而信访不仅限于具体行政行为，还涉及抽象行政行为。如对国家的某种抽象行政行为不满所提出的建议、意见或者批评。有些信访事项不仅涉及行政机关，还有可能涉及党委部门。因此，信访法律关系的主体有多样化的特点。

（二）受案范围的广泛性

信访的受案范围要比行政复议和行政诉讼更为广泛。信访所涉及的职务行为既包括具体行政行为，又包括抽象行政行为；既包括法律行为，又包括事实行为；既包括反映情况、提出意见的建议类行为，又包括提出投诉的行为。信访与行政复议和行政诉讼在具体行政行为方面有部分交叉，但总体而言，信访的受案范围要比那两者大得多，这也是为什么信访案件数量要比行政复议和行政诉讼案件量总和还要大的原因之一。

（三）信访形式的多样性

在信访活动中，信访形式具有多样化的特点。根据《信访条例》规定，信访人提出信访的形式包括书信、电话、电子邮件、传真、走访等多种形式，而行政复议只能采取书面或者口头两种形式，行政诉讼则只能采取书面的形式，在提出的形式上信访要宽泛得多。在接受和处理信访案件的形式上，行政机关相对应也有多种形式。信访的程序也较多，信访采取初次处理，复查和复核三级终结的机制，行政复议采取一级复议制，行政诉讼实行两审终审制。同时，信访的手段具有特色。信访所采取的手段中具有明显特色的是协调，这是行政复议和行政诉讼所不具备的。

（四）信访强调实体的正义性

与行政诉讼和行政复议相比，信访更强调实体的正义性。这是由信访的最终目的所决定的，也就是为了化解纠纷，缓解社会矛盾。行政复议和行政诉讼强调的是程序的正义性，如对于那些超过诉讼时效的案件将不能获得胜诉的权利，而信访则没有规定提起信访的时效限制，本着解决问题的原则，不论何时提起信访，都是合规定的，都可以得到解决。

（五）信访具有明显的行政性和司法性相混合的特征

首先，信访制度具有行政性的特征。信访制度可以归属于公共行政的范畴，因为公共行政不仅包括立法、司法，也包括受到法律规范制约的政府活动。信访制度表现在行政领域，是现代国家为公民提供一种参政议政权利救济的措施，其规范中有行政色彩浓厚的一面。如《信访条例》规定：政府信访工作机构处理问题可以采用协调的手段。但有关如何协调的具体内容却没有法律的规定，协调这一词的运用就表现了信访制度的非法定状态。同时，信访制度具有司法性的特征。信访制度是关于信访活动行为规范的总称，是在长期信访活动中所形成的一整套法律制度。信访的处理范围涉及司法领域的众多方面，同司法环节有相似之处，都是处理纠纷，调节人民内部矛盾的有效手段。当事人在行政诉讼、行政复议中没有解决的问题，之后可以通过信访的途径来解决。因此，尽管通过《信访条例》对信访做了尽可能详尽的规定，构建了较为规范的信访制度，但是这种制度仍然给行政机关留下了很多灵活处理的空间，体现出信访制度法定性和行政性相结合的特点。

四、信访制度的价值功能

信访制度的功能分为两大类：一类是主观权利功能，就是政治功能；另一类是客观规范功能，就是法律功能。信访制度的政治功能是指它的政治参与功能和发泄民怨、化解纠纷的功能。信访制度的法律功能主要表现在信访制度的补充性权利救济功能和权利监督功能。^[1]因此，信访制度的功能总体来说有四点，一是政治参与功能，二是化解纠纷功能，三是权利救济功能，四是权利监督功能。下面就信访制度的四个功能作简要论述。

（一）信访制度具有政治参与功能

《宪法》第二条第三款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。”这表明宪法支持和鼓励人民参与国家生活，这与信访制度的实质目标相吻合。信访制度承载着老百姓利益表达的期望和权利，是公民进行政治参与的一种方式，也是中国特色的政治民主形式。

（二）信访制度具有发泄民怨，化解纠纷的功能

改革开放30多年来，经济的快速发展导致了利益多元化社会的形成，农民工、下岗职工和城市拆迁户等弱势群体不断扩大，百万富翁、千万富翁等财富阶层又层出不穷，两者的不平衡导致了权力财富阶层和下层社会的结构性断裂，社会不满情绪日益积聚。这种情绪如果不能得到及时的发泄，很容易导致从沉默到极端的反抗。信访制度给弱势群体提供了发泄的渠道，起到了“社会安全阀”的作用。信访制度能够缓和敌对双方的情绪，将弱势群体的激烈的敌对情绪缓和下来，不再对社会有威胁，有助于维护社会的稳定。

（三）信访制度具有补充性的权利救济功能

这是现阶段信访制度功能中最直观的表现形式。当诉求通过司法审判渠道和行政复议渠道无法解决时，公民可以通过信访的渠道来请求权利的实现。《信访条例》第十四条的规定，对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出，如果直接提出信访，行政机关将不予受理。这个规定将信访制度定位为补充性权利救济功能。首先，信访的救济功能是独特的，必不可少的。从依法治国的实施结果来看，不能保证一切行政行为都符合法律的要求，也不能保证司法程序一定能带来全部的正义，因此，我们需要一种更加简便灵活的救济方式来弥补单纯法律救济的不足，信访为公民提供了一种成本更低更加简便的权利救济方式。

（四）信访制度具有权利监督功能

权利监督功能和权利救济功能有着密切的联系。信访事项的发生多和国家行政机关不当行使公共权力有关。信访者在追求解决信访问题，纠正违法行为，制裁违法者的过程中，已经不自觉地起到了权力监督的作用。《宪法》第四十一条规定表明人民群众可以通过信访的方式向上级国家机关检举揭发下级国家机关工作人员的违法失职行为，防止公共权力的滥用和腐败的衍生，起到权力监督的作用。