当前我国信访治理陷入了深深的困境。一般来说，在社会转型的背景下，国家控制能力下降、党和政府执政方式变迁、公民权利意识萌动等因素会助长社会矛盾与问题的释放，并使国家面临治理手段特别是专断权力急剧萎缩并不断丧失的危险。在一个急速变迁的社会里，社会思潮与社会情绪往往成为社会稳定性的征候，恰恰在信访治理困境的背后有着民粹主义等社会思潮的隐秘背影。由于信访制度设计的起点是群体路线，并且也承载了政治动员的功能，这使其与民粹的思潮具有天然的亲和，在社会转型与政治生态充满弹性的背景下，民粹主义极易演化成为一些政治偏执型访民的心理支持系统，从而实现反向的政治动员并带来巨大社会风险。
这种风险与几十年来信访功能的变迁有密切的关联。信访制度建立在对官僚体制和王朝历史兴衰更替反思的基础上，与国家的政治结构高度契合，体现了国家政权建设的需要；同时又回应民众的需求，以满足民众政治参与乃至利益表达的要求，藉此中国共产党形成了“党—政—民”的社会治理结构。1978年后，由于单位制解体、国家治理方式变迁、个人权利彰显、法律话语不断深入，这促使动员型信访向自主型信访转变，信访的动力机制由国家转向了个人，导致一种信访政治“腾空”的多米诺效应。国家不再鼓励而是防范民众的信访，信访不但不能承载政治动员的功能，反而从国家治理社会的手段演化为被治理的对象。信访从高度政治化到去政治化再到民粹化的入侵就是这一变迁的缩影。
信访制度面临的挑战，特别是其遭遇的民粹化风险，迫使我们从国家治理的高度重新审视信访的政治功能与价值。回归信访制度的经典设计，重建信访的政治属性，是完善国家治理体系的重要一环，更是应对民粹主义风险的根本举措。这与信访机构的科层化建设并不矛盾，不能以科层制的标准来规制和要求信访本身，将其视作一种纯粹工具意义上的治理手段。让信访制度分担某些参政议题的讨论，也会在客观上抑制、吸纳和化解政治风险，并形成对民粹思潮对社会反向动员的反制，从根本上化解民粹主义可能带来的危机。信访制度内含的“人民建议征集”设计就是一种日常化的建设性的动员方式，应当扩大、释放其功能，为政治建设凝聚“正能量”；而检举、举报则是另一项极其重要的动员方式，在民众反腐呼声高涨的情况下，适度动员反腐的力量，既可形成遏制腐败的强大气场，又可以成为民粹情绪的减压阀，削减政治风险。
信访政治的“底层设计”最主要的是要恢复和创新群众观念，其实质就是要正确处理人民内部矛盾。早在1957年毛泽东在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》的讲话中就提出用“团结—批评—团结”公式作为处理人民内部矛盾的原则，确立了正确处理当前利益与长远利益、局部利益与全国利益、个体利益与集体利益之间的关系。去政治化导致人民内部矛盾政治性丧失，使人民内部矛盾的解决丧失了原则，导致大量的人民内部矛盾无法得到解决。为此，要重新找回人民内部矛盾的政治性而不是进一步背离，对人民内部矛盾学说进行创造性转换，发掘人民内部矛盾学说的当代意义，并带回公共治理分析的中心。这需要重拾批评、辩论、规训、教育的武器。一方面，要坚持以人为本，始终坚持人民主体地位，将人民的利益放在第一位；另一方面，在具体工作中也要防止不顾社会的整体和长远利益，超越阶段、能力和限度，一味唯大众马首是瞻，偏执地强调对大众情绪和意愿的极端服从，迎合、迁就甚至讨好百姓需求的民粹倾向。同时，由于单位制的解体，信访政治属性的重建应当以社区发育作为重要路径，通过社区舆论环境的建立、公共空间的形成提供将大众重新组织起来的载体。要将各种社会组织的力量导入到社区建设中，充分发挥其以“第三方”的身份凝聚共识、舒缓情绪、化解矛盾，特别是情绪管理、心理干预的作用，以辅助基层政治整合功能。
在新的历史条件下，使信访制度重回调整国家与社会之间关系的这一枢纽位置，即回归信访制度初始设计的初衷和本位，回到信访对社会的治理这一本义是目前防范民粹情绪及其政治风险，实现社会平稳和良性运行的关键环节。
*本文系2012年度国家社科基金项目（12BSH030）的阶段性成果。
Abstract： In contemporary China， the amount of public appeal to higher authority and the cost of dealing with it remain high， touching the nerve of the state and society and undermining smooth social operation and development. The current predicament of public appeal and petition is the result of its changing political role. After 1978， the state has gradually curtailed the political mobilization function of public appeal and， for the sake of enforcing social stability， has actually turned it from the means of social governance to the object of governance. Hence the dual practice of buying off on the one hand and high-handed suppression on the other. Against the backdrop of social transformation and the increase of political flexibility， “depoliticization” has voided the political function of public appeal and petition， and thus left room for the upsurge of populism which lends psychological support to the petitioners and starts political mobilization in a reverse way that brings about tremendous social unrest. It is suggested that the appealing system should be put back in the classic role it is devised to play. Efforts should be put into restoring and renewing people’s idea， rebuilding the political property of public appeal， perfecting the governing system of the state， regulating appealing activities by law， and putting appealing system back in the hand of social governance.
Keywords：public appeal to higher authority，rebuilding，populism， social mobilization
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