信访治理的双重困境

　　 信访制度是中国共产党的一种基础性执政资源，亦是党的群众路线原则在社会治理领域的体现和展开，其在不同的历史时期发挥了独特的社会作用。自20世纪90年代逐步形成的信访高峰，经过中央与地方十几年来的强力整治，尽管信访量不断攀升的势头得以遏制，但信访困局却并未得到根本缓解，迫使人们追问这套制度体系的合法性、有效性和可持续性。对信访制度之存废、臧否论争的一个核心问题是其对持续不降的信访洪峰的应对能力，即既有的制度框架和运作机制对信访的接纳和治理能力，这涉及对信访总量与治理成本的定义与理解。确定目前全国信访的总量有一定的难度，导致访量被高估与低估这两种情形的因素是并存的。①但一般认为，每年党政口（不含人大及法院、检察院、纪委等系统）的数字在1000万以上。信访治理的成本则更加模糊：由于信访构成的多样化，来信与来访、个体访与集体访、网络信访与线下信访、初信初访与重信重访、正常访与“非正常”访、逐级访与越级访等在消耗信访资源方面迥然有异，难以判断总体的治理难度，更无法匡算经费投入；各地各部门为接访、截访乃至劫访，为化解所谓的“钉子案”、“骨头案”等耗用了大部分治理资源，但很难找到有效支撑的数据。因而，信访总量及治理成本这二者似乎都难以解释目前的信访状况。

　　 信访总量与治理难度的双双高企，不断触痛着国家与社会的敏感神经，并危及社会的良性运行和协调发展。一般来说，在社会转型的背景下，国家控制能力下降、党和政府执政方式变迁、公民权利意识萌动等因素会助长社会矛盾与问题的释放，但同时国家却面临着治理手段的急剧萎缩特别是“专断权力”不断丧失的困境。②对此，许多学者提出了不少富有启发的洞见，并将研究的视野从单纯的社会治理溯及国家建构，从对制度建设的迷恋上升到对崇尚法治的某种反思。这些研究分析了信访量上升的结构性因素和背景，甚至开展了许多田野和个案调查，丰富了我们对信访现象的认知。但是，已有研究鲜有从社会思潮、社会情绪等角度入手进行研判和分析。在一个急速变迁的社会里，社会思潮与社会情绪往往成为社会稳定性的征候，包含了诸多重要信息，是我们研判形势的重要参照；而恰恰在信访治理困境的背后，却有着泛政治化尤其是民粹主义等社会思潮的隐秘背影。尽管社会变迁、利益调整、法律文化等因素对当前的信访状况有一定的解释力，但从信访政治变迁入手，分析信访治理与信访政治的关联，或许能使我们对这些问题产生更全面、清晰和深刻的认识。