“访民”的信访活动

（一）历年的信访数量

自从20世纪50年代信访制度建立以来，信访活动的事项及其数量反映出中国最为重要的政治、经济与社会改变。依据1952—1984年国务院办公厅所接到的信访数量，^[27]1956年下半年至1957年上半年，我国出现了第一个信访高潮。根据官方的资料披露，当时来访者以复员军人为最多，其次是农民，再次是被清洗、开除的职工和考不上学校的学生，另外还有一部分机关干部。他们反映的问题及数量依此为：要求解决生活、工作及其他各种困难问题的占总数的55%~60%；反映党和国家机关各方面工作的缺点、控告干部的占20%；属申诉和民刑事诉讼的占20%~25%；属于提出不合理要求、胡搅蛮缠和精神病患者的占5%~10%。^[28]在20世纪60年代和70年代，信访数量增加的最为重要的理由是由“文革”所引发的问题。大约在1976年左右，由于周恩来、朱德和毛泽东逝世所引发的政治上的不确定性，上访者的数量减少，在“四人帮”被粉碎后，上访者的数量开始飙升，主要针对“文革”及历次政治运动中所遭到的不公平对待，信访数量在1979年达到了高峰。1979年在北京的上访群众，最多的时候一天达到1万人。中办信访局和国办信访局仅1979年就收到人民来信108万件。^[29]

20世纪80年代被多数学者看作一个没有利益受损的改革时期，相应而言，这一时期有着相对平稳的信访活动。更为重要的是，作为国家建构的结果，单位起到了重要的纠纷调处机制。史天健对于北京政治参与的研究发现，在1983到1988年间联络工作单位领导的人占到了757名受访者的51%，而那些通过信访部门申诉不满的只占4%。^[30]自1993年以来，分税制改革导致农民税费负担加重，国有企业的改制改组引起了巨量的劳动纠纷，单位制的解体使得越来越多的人们转向公共制度寻求救助，这引发了新一轮的持续十余年的信访高潮。朱镕基曾披露，1994年接到写给他个人的人民来信有一万多封。^[31]“现在人民来信中，有将近60%是反映农村中的问题，牵涉到农民利益的问题，如土地承包中的乱占地、乱收费，农民负担沉重不堪，干部违法乱纪等；有30%是反映城市中的问题，大部分是国有企业的问题，主要涉及下岗职工的生活和离退休人员养老金问题；还有10%反映干部问题。”^[32]从全国层面来看，全国县级以上党政机关受理的信访总量从1995年的479万件，上升到2000年的1024万件。^[33]时任国家信访局局长的周占顺在2003年提及，这一时期80%以上的信访反映的是改革发展过程中的问题，信访最常见的八类问题分别是：企业改革、劳动和社会保障（拖欠在职和离退休人员工资、职工下岗失业后再就业困难、基本医疗无保障、社保基金不到位等）；三农问题（涉及农民负担，村组财务管理混乱、村委会选举不规范，违规占地、补偿和失地农民安置问题，基层干部作风粗暴、干群矛盾突出等）；涉法涉诉问题（主要是各类纠纷、不服法院判决）；城镇拆迁安置问题（主要是反映在城镇建设、拆迁等工作中不严格依法办事，补偿安置不合理，拆迁户不能及时回迁，房地产开发不规范等问题）；干部作风不正和违法乱纪问题；基层机构改革中的问题（主要反映一些地方借机构改革增加编制、增添副职，或借竞争上岗收受好处，安排亲友，以及精简分流搞一刀切等问题）；环境污染问题；企业军转干部要求解决待遇问题。^[34]根据张泰苏，1996年以来信访逐渐集中在两大类问题上：一类是涉诉信访，即对法院判决的申诉，另一类是行政纠纷信访，即直接针对下级政府部门的信访。^[35]

（二）信访工作与信访活动的矛盾

信访条例允许民众就非常广泛的议题进行信访。^[36]依据议题，信访活动被分为政治参与型信访，即人民群众向国家机关反映情况，提出建设性的意见、建议或批评；民主监督型信访，即人民群众对国家机关工作人员的违法违纪行为进行检举控告；权利救济型信访，即人民群众认为自己的合法权益受到侵害，要求予以保护。^[37]有的研究将前两类统称为参与监督型信访。^[38]参与监督型信访和权利救济型信访对应于社会动员取向的信访工作（1951—1978年）和冲突化解取向的信访工作（1978年至今）。^[39]依据冯仕政的观念，这两种取向的信访工作存在多方面对立：

首先是对民众信访活动的定性。社会动员取向认为，信访活动是群众政治参与热情和公共服务精神的表现，信访活动越活跃，表明党和政府同群众的联系越密切，群众对党和政府越信任、越拥护、越爱戴。因此，信访量上升是好事。相反，冲突化解趋向则认为，信访活动是反映社会稳定及和谐程度的晴雨表，信访活动越活跃，意味着社会隐患越严重，党群关系和干群关系越紧张，发生社会冲突的风险越高。因此，信访量上升是坏事。其次是对民众信访活动的期望。社会动员趋向期望民众在信访活动中将公共利益放在首位，个人利益服从公共利益。因此，民众的信访活动被要求服从和服务于国家在特定时期的工作部署。相反，在冲突化解趋向中，国家承认民众通过信访渠道表达个人利益，或将个人利益置于公共利益之前的必然性和合理性。最后，在开展信访工作的方式上，如果持社会动员取向，国家对民众信访活动将是欢迎的、鼓励的，基本姿态将是主动的、求取性的，民众则处于被动响应的地位。为了达到动员的目的，国家倾向于激化社会差别和对立。如果持冲突化解取向，国家对民众信访活动将是忧虑的、规制的，基本姿态将是防卫性的，民众为维护自己的利益而采取积极主动的姿态。为达到化解冲突的目的，国家倾向于尽量模糊社会差别，而不是激化社会对立。^[40]

一旦信访体制的国家定位（社会动员抑或冲突化解）与访民上访的动力（政治参与抑或利益表达）间发生了错位，就会产生两类矛盾。一类矛盾是：

国家的社会动员与社会的利益诉求之间的矛盾，即民众从个人利益需要出发，只希望国家能够直面自己已经或者可能受到的利益损害，并没有什么政治追求，而国家却基于社会动员需要，把简单的利益纷争上升到国家政治高度，根据国家的政治需要去解释和处置。

另一类矛盾是：

国家的冲突化解与社会的政治参与之间的矛盾。即国家倾向于把信访事件界定为单纯的利益诉求，希望调用既有的利益调处机制来解决，但民众却基于政治参与的需要，倾向于把问题政治化，希望突破既有的利益调处机制用政治手段来解决，这既包括为国家所承认但尚未落实为具体制度或规定的政治理念，也包括不被国家所认可的体制外抗争。^[41]

这两类矛盾分别是改革前和当下中国信访体制所面临困境的主要根源。

学术界对于信访制度进行过大量的研究，这些研究提出了各种改革信访制度的建议和意见，各种改革主张间的争论在“零五条例”出台前达到了高潮。^[42]依据于建嵘的观念，改革的主张大体分为如下三类。^[43]第一种取向是，要重新构建信访体系框架，整合信访信息资源，探索“大信访”格局，并通过立法统一规范信访工作，从而建立高效的信访监督监察机制。^[44]第二种取向是，要从国家宪政建设的高度来认识信访制度改革问题，即在把强化和程序化信访制度作为公民政治参与渠道的同时，要把公民权利救济方面功能从信访制度中分离出去，以确定司法救济的权威性。有学者注意到，现行信访制度的许多规定，跟宪法或法律相抵触，出现了行政权僭越立法权或司法权的现象，这些都有悖于建设法治国家的大方向，应该废除信访制度，^[45]这就是所谓的第三种改革取向。

就笔者来看，所谓“争议”其实是对信访制度改革的次序、短期改革还是长期改革、改革的配套等不同方面的强调，并不一定意味着这些改革取向间相互矛盾、不可兼容，甚至针锋相对。相比较而言，后两种趋向具有更强的兼容性，第三种取向甚至能够为第二种取向提供佐证。第一种取向可以看作短期内的一种改革举措，而后两种则更适用于长期的改革，因为后两种需要一个相对强大的司法系统来承接信访制度改革所“转让”过来的信访事项，这并非在短期内能够实现，需要司法制度作出大的调整。下节就将主要的笔墨集中到司法制度上，看看司法制度在改革开放前后所发生的变革。