社会转型时期信访制度的悖论与困境

信访制度是一项具有中国特色的政治参与和权利救济制度，但在体制转轨和社会转型的过程中，利益冲突不断加剧，各种社会矛盾日益增多，原有的信访制度由于存在着诸多缺陷，已经不适应目前的社会环境，不仅不足以承担起该制度设计者当初赋予它的社会功能，甚至出现了异化现象，信访制度作为社会安全阀的机制并没有按制度设计者最初的愿望运行。

（一）信访机构缺乏统一协调机制，责重权轻

我国各级党委政府、人大和法院、检察院均设有信访机构，一些政府职能部门也设有信访机构，但整体的信访工作架构体系松散，没有形成统一协调的工作机制。这些信访机构职能权限模糊不清，管辖范围存在交叉，而且彼此之间缺乏内在的沟通和协调，信息不共享，降低了信访资源的利用率，不可避免地出现了多重受理或互相推诿的现象，间接增加了信访数量和解决难度。

信访部门职责重大，但其权力却十分有限。信访部门所受理的信访案件既涉及公民对国家机关及其工作人员的批评、建议与要求，以及失职行为的检举与揭发，又要受理公民对侵害自己合法权益行为的控告，集民主监督与权利救济的职责于一身。但信访机构仅是一个接受信息的部门，没有行政处理的职能，不可以也不可能去解决本应由负有一定职责的国家机关办理的社会事务，这也使得信访部门处理信访案件只能采取批转方式，批转之后又缺乏硬性的回访监督。信访机构自身并没有解决实际问题的权力，但群众却通常把信访机构当成自己最后的“救命稻草”，信访机构责任重大与权力微薄形成了巨大反差。

（二）信访程序不规范，人治色彩较重

法律对信访案件的处理没有严格的程序规范，各地信访机构的职能和权力及运作方式有较大的差异，立案和处理视领导的重视程度和信访工作人员的责任心、情绪而定，缺乏法定的信访处理和监督机制，操作规范性差，难以保证信访处理工作的公正性，也使得信访结果具有高度的不确定性，随意性较大。

信访立案与结案缺乏明确标准。作为信访人反映问题的渠道，信访案件的提起在法律上并没有明确的立案标准，对信访事项的提出时效没有明确规定，实践中只要信访人觉得有不满，都有权受到接访。同样也缺乏明确的结案标准，只要信访人自身感觉不满的情绪并未被消除，似乎就有权继续上访。这就增加了信访活动在实践中的随意性。从这个角度来讲，现实中有许多无理访以及多年的“缠访”，其实是信访制度缺乏明确的立案结案标准而造成的。

（三）信访制度产生问责悖论，基层信访处于被动局面

目前，中央和地方都对信访工作实行考评制度，把上访人次的多少，特别是上访重大事件的多少作为考核地方政府、部门称职与否的一项指标，建立起“主要领导人是第一责任人、分管领导负直接责任”的信访问责制。信访问责制从本意上来讲是为了有效治理信访突出问题，将信访问题解决在当地、控制在基层。但在“属地管理、分级负责”原则指引下，信访问责制在地方运行时往往出现简单化倾向及对信访人的诉求是否合理合法不作甄别，不管有无责任，只要出现重大信访问题就追究的一刀切现象。

在问责重压之下，基层政府和信访机构往往耗费大量人力、物力与财力来限制、阻止信访行为。同时这种问责制也易于助长无理信访的现象，一些觉悟较低的信访者为了自身私利，利用问责制弹性空间及领导者怕乱求稳的心理，往往提出一些无理要求，而目前又缺失对无理信访者进行约束与规范的政策。在责任重压之下，基层领导被逼无奈就会采取“花钱消灾”的办法。这短视行为不仅易于丧失党的政治信仰和公信力，而且使得某些恶意上访行为被不断仿效，基层信访工作陷入更大的被动局面。从这两种角度看，问责的结果与问责的初衷极易背道而驰，既易于给基层领导带来过大的心理压力，花费基层大量的人财物，又没有抑制住越级访、缠访等现象，反而加大了无理信访。同时又易于给那些真正利益受损的信访者在围追堵截中增加痛苦，使党和国家的政治信仰和合法性流失。