财政扶持农民专业合作社发展的问题分析

三、财政扶持农民专业合作社发展的问题分析

财政对我国农民专业合作社的扶持无疑取得了显著成效，主要表现为：增强了合作社的竞争能力，提高了农民收入；扩大了产业规模，促进了结构调整；提升了农民素质，改善了农产品品质；化解了成员矛盾，推进了建设和谐社会。与此同时，其中也存在一些问题。

（一）忽视财政支出效益

效益财政是以财政活动的结果最优化、效益最大化作为一切财政工作的基本取向，以促进财政经济良性循环为根本目的，来制定和实施财政政策，筹集和运用财政资金，履行和维护财政职能的一种新型财政运行机制。我国政府决策部门和经济理论界都十分重视农业财政支出对于农业发展的重要作用，强调应加大农业财政支出力度，并十分注重支出数量的增长，而对质的方面即农业财政支出效益却不够重视。正因为我国财政扶持合作社常常更多考虑的是社会效益和生态效益，对经济效益要求不是很高，导致在扶持合作社投入的指导思想上往往存在片面追求量的增长而忽视质的倾向，对运用支农投资杠杆合理配置资源的作用重视不够，没有进行预先的科学评估，致使财政支出扶持了一部分农民受益少带动力不强的合作社。我国是一个人口众多，财力有限的国家，各级政府对农业的扶持不可能像发达国家那么多，这就要求我们要更新农业财政支出观念，重视提高农业财政支出效益，构建农业财政支出的效益型运行机制。

（二）资金扶持规模小，总量增长缺乏保证

一是专项投入少；二是资金不到位；三是支持范围小。最近几年来，中央和省市级财政虽然每年都安排了专项资金扶持合作社发展，但是单从合作社对扶持资金的需求来看，还是太少，而且大部分合作社享受不到财政扶持。资金投入总量增长难以保证的重要原因是一方面地方政府对扶持合作社缺乏积极性，加上财权事权不统一使各投入主体之间的职责划分不清，上级财政对下级财政没有科学量化可操作的转移支付制度，各级财政之间的再分配缺乏规范性，缺乏依靠本级财力发展农村事业的主体意识；另一方面财政的长期无偿扶持形成了合作社对财政较强的依赖性。

（三）财政扶持功能未能充分发挥

1.内部分配不公，有损自身社会功能

《农民专业合作社法》规定，合作社接受国家财政直接补助和他人捐赠形成的财产平均量应该化到成员的份额，按比例分配给本社成员。法律的实施无疑会对农民专业合作社的剩余索取权安排带来影响，对于拥有资本资源、人力资源和社会资源而没有多少交易量的核心成员而言，如果执行法律规定，必然会挫伤他们的积极性，使合作社的可持续发展面临挑战；相反，如果不执行法律规定，则会损害大多数普通成员的合法权益。

2.支持重点没有充分展示

财政扶持专业合作社的重点不突出表现在两个方面。

（1）投入物非所值，未达预期目的。一方面，财政扶持的资金下放到合作社后，合作社没有按照相关要求运用在规定项目中。《农民专业合作社法》规定，中央和地方财政应当分别安排资金，支持农民专业合作社开展信息、培训、农产品质量标准与认证、农业生产基础设施建设、市场营销和技术推广等服务。根据财政部2004年7月16日公布的《中央财政农民专业合作组织发展资金管理暂行办法》，中央财政对农民专业合作组织发展给予资金扶持的范围是：引进新品种和推广新技术；雇请专家、技术人员提供管理和技术服务；对合作组织成员开展技术、管理培训和提供信息服务；组织标准化生产；农产品粗加工、整理、储存和保鲜；获得认证、品牌培育、营销和行业维权等服务；改善服务手段和提高管理水平的其他服务。但是目前绝大多数获得财政扶持的合作社，都没有将财政扶持资金用在这些方面，而是用于日常经营管理开支或其他方面。

（2）目标不够明确，重点不够突出。长期以来，受体制、机制和制度的限制，我国财政扶持资金分配受人为因素影响较大，“跑、要”项目资金的现象十分普遍，造成财政资金分配的对象不明确，区域重点、产业重点不突出，资金分配与农村经济发展需要相脱节的问题比较严重。针对这些问题，政府部门应该根据各地合作社发展的需要，分清轻重缓急，建立规范、科学的分配办法和评价机制，杜绝财政资金分配的随意性，把有限的资金安排到最需要扶持的合作社。

（四）财务管理还不十分完善

1.扶持资金未能完全到位

政府对农民专业合作社财政扶持具有一定的间接性。财政扶持在其流转过程中，由于采用自上而下、层层落实的方式，因此常会因资金管理的多环节和资金投放的多重去向而使扶持行为失效，更严重的会出现财政扶持的非合作社化，即财政对合作社扶持的种种“渗漏效应”。

2.财政扶持资金缺乏有效监督

我国财政资金扶持是自上而下逐级拨付的，其去向和使用情况应该由基层政府和合作社两个层面实行内外监督，以保证资金正常发挥作用。从基层政府监督层面上看，一些地方政府相关部门没有采用有效措施对财政扶持资金使用情况进行监督，有的甚至存在地方保护主义，导致合作社在上报数据时弄虚作假，以套取国家财政资金。从合作社内部监督层面上看，有些合作社在使用财政扶持资金时，财务审计制度流于形式，缺少完善的监督制度，其原因在于处于弱势的中、小成员投资太少，不足以使其成为有效的委托人，其产权结构也不足以激励中、小成员采取行动监督合作社代理人的经营管理行为，致使扶持资金没有起到应有的作用。