明后期福建地方行政的演变

前人论及明代的政治体制，往往片面强调专制主义中央集权的高度发展，而忽视地方行政的实际效能及其演变趋势。然而，就国家与社会的关系而言，明代地方政府的行政职能趋于萎缩，因而导致了社会控制权的下移，促成了基层社会的自治化。[1]本文通过考察明后期福建的财政危机，探讨地方政府职能的萎缩与基层社会的自治化进程，并对明中叶的财政改革略作评述。

明代福建的财政危机，始自于嘉靖年间的倭寇之乱。嘉靖时边防告急，有“南倭北虏”之虞，“边供费繁”，而明世宗又好兴“大工”之役，“加以土木、祷祀，月无虚日，帑藏匮竭”，导致了全国性的财政危机。[2]福建地处抗倭前线，承担了庞大的军费开支，而中央政府又无力补助，遂使地方财政严重超支，难以维持。嘉靖四十二年（1563），福建巡抚谭纶奏云：

近该臣等部署水陆官兵，共计用兵三万二千，岁用工食二十八万两。加以修船给械，悬赏冲锋，通计一岁非三十二万不可。[3]

当时福建全省的地、丁、料、屯、盐诸项钱谷总收入，每年不过25万两，即使全部用于军费开支，尚且不敷，更何况还有其他必不可少的行政费用。因此，谭纶要求中央每年补助福建21万两，但却不了了之。[4]按，明代福建共设有二都司、十六卫、原额旗军近十万人，明初军饷主要依赖屯田，地方政府只给少量补贴。[5]明中叶前后，屯政废弛，军饷无着，旗军大量逃亡，又值海疆多事，倭警频传，当局始有募兵之举，而军饷也转由地方财政支出。至万历、天启年间，为了防范“红夷”，又议增兵，福建的军费开支有增无减。据郭造卿《闽中兵食议》的记述，万历时福建二都司、五水寨共有“马步官军四万八千二百余员”，加上各县的机兵、弓兵，总数不下十万，其军饷皆由地方财政支出。[6]此外，自嘉靖以降，福建各地还留驻六营浙江客兵，每年约需要军饷三万余两，也全部由客兵所在的州府承担。[7]

明代后期，福建当局为了筹措军费，可以说无所不用其极。万历《漳州府志》记载：

［嘉靖］四十三年，时军兴多故，福建巡抚谭纶议，寺田俱以十分为率，以四分给僧焚修，其六分入官（每亩征租银二钱，内一钱二分充饷，八分粮差），是为寺租四六之法。四十四年，巡抚汪道昆又题请额加派，民间每丁征银四分，米一石征银八分，专备军饷之用，号曰“丁四粮八”，而僧与民俱重困。[8]

这两项都是新增的税目，至明末仍相沿不替。不仅如此，又加派、克扣各县机兵、弓兵的“工食银”，搜括各级政府的机动财源，其收入全部移作军费。《闽中兵食议》论曰：

机兵每名有加二分之一者，弓兵每名有减二分之一者，以所加［征］减［支］之食充饷，又有机兵若干名全以充饷者。此外，备用、存留有丁料及仓粮折色、浮粮余剩、鱼课、寺田、海田、商课之租税，并诸司之罚锊，皆可以佐军兴。[9]

实际上，当时为了支付军费，连各种经常性的开支项目也裁减了。康熙《漳浦县志》记载：“以军兴兵饷不敷，四差亦多裁充饷。”[10]康熙《宁化县志》记载：“扣裁四差以充饷者，又三分之一。”[11]这里所说的“四差”，是指纲银、均徭银、兵食银、驿站银等四种代役银，原来都有特定的用途，如今却被大量挪用，可见当时财政制度已极为紊乱。

万历至崇祯年间，由于明王朝的各种加派接踵而至，福建的地方财政再度濒于崩溃。据明人郑邦泰记述，从万历末年到崇祯初年，福建当局都设法“抵解”了一部分“辽饷”加派，以减轻对民间的压力。如云：

自万历四十六年，有事于辽，部文该派每石七分一厘七毫，共该派银四万七千七百三十两四钱一分，经布政毕公茂良、粮道魏公时应一括盐钞银抵解，各州县一年免派矣。四十七年，又派银如上年，经二公搜括料剩、站剩银一万四千四百五十一两三钱一分抵解，每石实只派五分耳。四十八年，部文加派至一钱八分四厘三毫，共派一十二万二千七百三十五两三钱，几与起运正粮等，二公又多方搜括银二万七千五百三十四两三钱抵解，每石得减派四分。天启二年分，又该加派如上年，而方伯游公汉龙又多方搜括银五万二百五十六两一钱六分抵解，每石减去七分五厘，只派银一钱八厘，视上年又多减矣。故闽省虽有辽饷，而民稍不为害。[12]

在此情况下，虽然减轻了民间的直接负担，却对地方财政造成了极大损害。因为“搜括抵解”的结果是藩库告竭，使地方政府毫无应变能力。自天启末年以降，就连“搜括抵解”也难以做到，还要裁省各种已有的行政经费，以供明王朝的不时之需。康熙《宁化县志》记云：

［天启］二年至六年，俱蒙本司搜括抵解，止加派一钱八厘八毫五丝。至七年搜括已竭，每石亦减派三分四厘，实加派一钱五分四厘二毫八丝四忽。至崇祯元、二、三年，无可抵解，每石俱加派一钱八分四厘三毫奇。四年，石米又加派六分一厘四毫奇，共派二钱四分五厘七毫奇矣，计辽饷为银二千八百六十一两六钱五分而奇也。民固已蹙额相告矣，其后加征之目益多。……通计所加征，几侔于起、存旧额矣。又不足，则职役优免有裁，生员优免有裁（崇祯三、四、五年尽扣解，六年免解），杂役、机兵工食有裁，囚犯、孤贫口粮有裁，有司给从驿站有裁，凡裁差银解部者又三千八百三十五两，而闰年扣裁者不与。襟露履决，意象萧条，无复雍容畅裕之观。[13]

这说明，当时地方政府为了应付各种临时性加派，已经难以维持正常的地方财政支出，这就势必导致地方行政职能的萎缩。

明后期福建的财政危机，直接导源于倭寇之乱与明末的加派，而更深刻的根源在于明中叶的财政改革。明代前期，地方财政的规模不受限制，各级政府皆可相当随意地征发民力，自然也就不会发生财政危机。明中叶前后，地方财政一度恶性膨胀，“浸淫至于杂供、私馈，无名百出，一纸下征，刻不容缓。加以里皂抑索其间，里甲动至破产”。[14]为了减轻人民负担，缓和社会矛盾，各地相继对赋役制度实行改革。万历《福宁州志》记载：

成、弘之间，乃令见役里长随其丁、田赋钱输官，以供一年用度者谓之“纲”，以雇一年役事之佣者谓之“徭”。既出此钱，则归之农，惟一里长在役，以奉追征、勾摄。[15]

明中叶赋役改革的总体趋势是以钱代役，以免服役者受到官吏的勒索，这就使徭役开始转化为财政形式。然而，由于当时的财政支出尚未受到限制，这一改革不久即归于失败。如云：“法虽具，而所入不足以供所费，则又倚办于里甲。里甲既输钱，而又沿办，则向者所赋之钱，悉充县官私橐，是重利县官也。于是乃不赋钱，第复国初之制，以丁、粮定班，纲则使之自供用度。”[16]这说明，当时的赋役改革必须与财政改革相结合，或者说是以财政改革为必要前提。

在明中叶赋役制度的改革过程中，民间的各种赋役负担日益趋于定额化，遂使地方政府的财政规模逐渐受到了限制。弘治年间，仙游缙绅郑纪在《新里甲目录序》中记云：

予弟今年备名里正，因会集同事，澡神涤虑，议定供应事、日，萃为一录。自圣寿、祀饮而下，至于役夫、什廩之征，量轻酌重，务条类目。……岁计用银不满五百，每甲一岁出银不过二三十两，视诸往年则七、八之一。录成，呈白县堂，随与里甲百四十户合盟以坚之，以为一岁共需之则。[17]

在这里，财政支出的项目与数额显然已受到限定，才有可能预先做出精确的预算。在此之前，仙游县的各种里甲费用，据说多为不必要的开支。如云：“县令黄时，每甲值一日，用银二十余两，十六图一岁计之，用银三千余两，悉皆庖厨之共［供］，妻妾之奉，马夫、过客、来使、权门馈赠而已。至于祭、饮、科、贡物资之费，国典所载者，率以一科十，岁有千两有奇。”[18]由此可见，这一时期赋役改革的主要成果，在于限制了地方财政的规模。

明中叶以后，福建各地的赋役改革已基本定型，同时也形成了以定额管理为特征的地方财政体制。正德年间，御史沈灼在福建全省推行“八分法”和“纲银法”，对里甲之役实行全面改革。所谓“八分法”，即把原来由现年里甲采办的“上供物料”，改为由官府征银采办，“每米一石，人丁一丁，岁征［银］八分，通融各县该办之数，就于八分内支解”。[19]所谓“纲银法”，即把原来由现年里甲支应的各种行政费用，预先核定数额，总征在官，再由官府逐项支付，不必临时向里甲责纳。嘉靖十六年（1537），御史李元阳在福建推行“十段法”，对均徭之役实行全面改革。所谓“十段法”，即每年取全县丁、田的1/10，派征当年的各项均徭之费，由官府自行雇人代役，其经费在10年之内通融扯平，“今年盈则捐明年之不足，缩则取诸年之有余”。[20]由于里甲之役和均徭之役是地方财政的主要来源，在这两种徭役转化为财政的形式之后，也就必然随之形成地方财政的管理体制。不过，当时对地方财政的收支还缺乏必要的约束机制，财政预算的规模经常被突破，而地方官也往往巧立名目，另增新税。《闽书》记载：

正德十五年，沈御史灼议将县费用，分正、杂二纲，以丁四粮六科派。……正纲费用可得稽按，杂纲私而难考矣。嘉靖十六年，李御史元阳知其多费，再议征银储库，用度各有定则。但额外费多，支应不给，仍令里长贴办，称为“班次”。又为“杂泛”，名声猥琐，甚或借办铺户，全不偿价，或半给者有之。较其一年之费，倍之二纲之数，而里甲困矣。[21]

在兴化府莆田县，官府征收纲银之后，仍按里甲派佥民户“落纲协办”，因而支出多超出原额。嘉靖二十三年（1544），莆田落职御史朱淛赋闲在家，为本图承应“杂纲”五日，据说原定该银8两，而实际上却花了28两。朱淛对此大为不满，在《落纲协办志》中记云：“穷乡小民，靠损尤甚，一经此役，无不破家。”[22]嘉靖末年，福建当局再次对里甲支应之役实行改革，“令各县除正、杂之名，止称‘纲银’，以年应用通计实数，只据见年丁、粮多寡，每户征银若干，审定规则，先一月征银在官，以应后月支出”[23]。此次改革的要点，即明确规定纲银必须官收官支，从而使里甲支应官府之役完全转化为地方财政，这已经相当接近于此后“一条鞭法”的改革目标了。

万历五年（1577），福建巡抚庞尚鹏推行“一条鞭法”，对全省各项财政收支实行统一核算，并打破原来十年轮役一次的惯例，把全年的费用直接摊派到官府所控制的全部丁、田之上，由官府“总征均支”。在福建地区，“一条鞭法”对赋役改革并无多大建树，却为各级地方财政制定了统一的规范，“缕析条分，著为成规，以垂永久”[24]。“一条鞭法”作为通行全国的财政法规，对此后的地方财政体制具有深远的影响。《闽书》记载：

自一条鞭法行，则通府、州、县十年中夏税、秋粮、存留、起运额若干，纲、徭、兵、站加银额若干，通为一条，总征均支，异时民间征派名色，一切省除。[25]

这就是说，全省十年之内的一切财政收支项目，都已被统一规范于“一条鞭法”之内，各级地方政府完全失去了财政收支的自主权。万历二十年（1592），福建巡抚许孚远在《申饬条鞭行各道》中再次重申，除了“一条鞭法”之外，“不许分外一毫偏累里甲”，如有“仍前科扰，及索取民间一廩一蔬，或用里甲一夫一马者”，即为国法所不容[26]。在此情况下，如果不是铤而走险的贪官污吏，自然也就不敢越雷池一步了。

综观明中叶福建的财政改革，令人颇有矫枉过正、作茧自缚之感。由于当时财政改革的重点在于“节流”，而不是“开源”，遂使各级地方财政的规模屡受压缩，失去了应有的活力。从“一条鞭法”规定的财政支出项目看，当时各级政府只能满足于应付例行公事，很难有所作为。延及明末，又有许多经常性的开支项目遭到裁减，这就使地方官员更是难为无米之炊。明代的有识之士早已指出，解决财政危机的出路在于“开源”，而不是“节流”。万历年间，郭造卿在《闽中兵食议》中提出，福建饶于渔盐之利，又可通商海外，“操奇莫赢于市舶”，只要稍加变通，即可增税以足兵食，又何必巧立名目搜括军饷？[27]然而，当时福建当局却恪守成规，未能采纳他的建议。延及天启年间，郑邦泰在《福建赋役考》中论曰：

今日赋役大增于旧额矣。财用匮乏，赋役繁兴，规避精巧。彼强宗巨姓，蕃衍至于仟佰，视国初通天诡寄之名尤甚，县官曾不得庸调其寸缣，则荷重役者俱属何人？……孰如清其户口，使利归公家，额外可以免派，火耗可以少减也。[28]

的确，当时赋役与财政问题的症结是税源不清，各地的人丁与土地大多为强宗大族所控制，这就使财政压力难以向全社会转移。明代福建在册户口与土地的流失趋势，早在永乐、宣德年间已相当明显，而明中叶的历次赋役与财政改革都未能致力于解决这一问题，每隔十年的黄册编审也是徒具形式，各级官吏历来只满足于维持“原额”。[29]正是这种根深蒂固的“原额”观念，导致当时的财政改革走向“节流”而不是“开源”，从而也为明末的财政危机埋下了祸根。

明代后期，由于财政危机的日益加深，福建地方政府的原定经费屡遭裁减，因而各级政府的行政职能也日趋萎缩。康熙《宁化县志》记载，该县于明代编列于“条鞭四差款目”的财政开支，共计154项，其中大多于明末被扣裁充饷或上解。兹以有关资料列为下表[30]，以资说明。

表1：明后期宁化县财政支出定额变动表

如上表所示，宁化县以“四差”的名义编列的154项支出项目中，于明末被全裁的达54项，占1/3强；被扣减的达77项，占1/2；二者合计共131项，约占全部支出项目的85%。从裁减的款额看，总数共达5762两，约占原额8985两的63%。这说明，明末福建地方政府的财政支出规模，比“一条鞭法”实行之初的万历年间缩减了近2/3。应当指出，宁化县编列于“条鞭四差款目”中的财政预算，并非全部用于宁化县的财政支出，其中有不少属于省布、按二司及各道、府乃至外县的财政收入，而由宁化县代为收解。这些财政项目于明末同样被大量裁减，因而上表资料也反映了当时各级衙门的总体财政状况。

宁化县的原编“纲银”类经费中，属于省级和各道收入的项目共36项，其中于明末被全裁的共15项，被扣减的共16项，只有5项未被扣裁，而且其总额不及30两，皆为零星小项；属于府级收入的共23项，其中全裁14项，扣减8项，仅有1项未被扣裁，而其款额也只有6两。此类经费原为各级衙门的“支应”费用，相当于现代财政预算中的办公费。对此类经费的大幅度裁减，表明当时各级衙门的许多例行公事，由于经费困难，已无法照常进行。

编列于“徭银”类中的财政支出，主要用于雇用各级衙门的劳务人员，即支付“工食银”。宁化县为省级衙门提供的劳务支出共15项，为府级衙门提供的劳务支出共10项，其中4项全裁，其余皆被扣裁。在宁化县衙门的16项“徭银”支出中，全裁4项，扣减10项，仅有2项未被扣裁。由此看来，“一条鞭法”对于各级衙门的员役定额是相当严谨的，因而直至明末也难以大幅度裁员。不过，当时地方当局还是千方百计使这些员役节衣缩食，宁化县被扣裁的“徭银”约占原额的40%。

明末的“机兵银”支出极为复杂，其中多数被移作军饷，或上解中央，很少用于本地兵役。宁化县原编3458两“机兵银”中，先扣除“解司充饷银”，又扣除“解府出征路费”、“解上杭县募兵”、“会昌团练”、“赣州所事”、“草料马价银”、“会昌骁勇”、“本府应捕”等项支出，用于“本县民兵”的仅有1190.8两，而非闰年还应再扣106两“解司充饷”。以上尚属原编正额。至明末，“先裁扣三银［饷］三百二十五两四钱四分，后裁冗役银一百两八钱，有闰加裁一十二两。又编民兵银五百四十五两六钱，全裁”。如此扣裁之后，宁化县无闰年仅有“民兵”经费658.56两，而有闰年也仅有725.56两，这已不及原额的1/5了。除机兵之外，宁化县原额尚有“铺司兵”76名，“弓兵”12名、“隶兵”22名，其经费列于“徭银”类开支，明末也多被扣裁。[31]

由于“机兵银”被大量裁减或挪用，明末福建各地的地方武装名存实亡，官方的社会控制能力大为降低，因而加速了统治秩序的解体过程。康熙《宁化县志》立有《民兵志》，详述晚明地方兵制的废弛。如云：“嘉靖之季，闽中苦倭，抚院汪道昆以各司弓兵多逃，乃司减其兵，兵减其雇值，征其赢以充军饷。弓兵之名，仅存而已。”“崇祯间裁革机兵四十名，并裁工食一千四百二十两有奇，机兵仅名焉耳。”[32]编者论曰：“始之置民兵，将以补卫所之弊也。无补于卫所，而民兵又刍偶不可用，徒浚民膏而阴自削，终明世而兵不振，岂有故乎？”[33]此书编者李世熊，于明末清初历经“寇变”之苦、亡国之痛，论及晚明史事语多愤激，所论也颇能切中时弊，发人深省。

驿站作为明代官办的交通及联络机构，是政令统一与中央集权的象征，因而不惜为此耗费巨资。自万历以降，驿站经费也屡遭裁减，有不少地区因此引起动乱。崇祯初年的秦晋大起义，据说即与此密切相关[34]。宁化县地处偏僻的闽西山区，驿务较少，所编驿站经费大多“解府给发玉华、馆前、九龙、芋源诸驿”，留在本县的仅占1/3左右，约七百余两。其中扣解“县官撙节银”、“额剩站银”五十余两，所占比例不大。不过，从宁化县解府协济外县驿站的经费看，仅崇祯五年即扣裁“四站银”五百余两，约占原额的一半，[35]其比例也是相当大的。有关明代驿政的沿革及其弊端，前人已有不少专论，兹不赘述。

除了康熙《宁化县志》之外，明末清初编纂的许多福建地方志，都保留了丰富的晚明财政史料，还有待于系统的整理和分析。从这批史料中，可以清楚地看出，明后期福建的地方财政日趋窘困，迫使各级政府相继放弃了许多固有的行政职能，尤其是把各种地方公共事业移交给当地的乡族集团。笔者在考察闽北乡族共有经济时发现，当地有不少桥田、渡田、渠田、陂田、祠田、仓田、学田、义田等地方公产，都是肇始于明代后期。在实行“一条鞭法”之前，此类公共事业通常都佥派役夫或里甲支应，在实行“一条鞭法”之初也都编列了专项经费，而不久之后即相继受到裁减，因而只好由当地“善士”捐资置产，以供常年费用。因此，笔者曾把此类地方公产称为“赋役的转化形式”[36]。现在看来，这一提法尚有所不妥，更准确地说应是“地方财政的转化形式”。这是因为，在明中叶赋役与财政改革过程中，此类赋役早已转化为地方财政的形式，此后又由财政支出项目转化为地方公产。在这一转化过程中，乡绅与乡族集团开始全面接管地方公共事务，从而也就合法地拥有对于基层社会的控制权。

明中叶以后，由于福建当局未能有效履行若干重要的行政职能，曾经多次引发严重的社会危机。例如，万历二十年（1592）福州城的饥民暴乱事件，即因有司未能及时赈济、平粜而引起。关于此事的前因后果，当时的福建巡抚许孚远在《敬和堂集》中有详细记述。其《抚定省民谕》宣称：

岁闽地荐饥，米价日贵，本院出示平价，原是为尔贫民。乃有奸人陈梅等籴米李三家，争价高低，聚众抢夺，将李三资财一时掠尽。……奸人鼓煽，千百成群，满街呼噪。遂至拆坐营古应科之屋，劫林布政等二十余家，几至大乱。[37]

从表面上看，此事似乎是突发性事件，其实却是时局发展的必然结果。许孚远在《题处乱民疏》中，曾“自劾抚绥无状”，而对致乱缘由做了如下说明：

该臣看得：福建地方迩年旱潦频仍，米谷腾贵，已非一朝一夕之故。臣于去年七月内，据福、泉、漳、延各府先后报到水旱灾伤，题请勘处蠲恤。后因晚禾稍收，该按臣陈子贞勘复，灾伤分数不多，议且停止。又该臣看得省城绝少储积，荒警无备，特行布政司查发备赈等银二万一千两，转行福州、邵武、汀州三府及福宁州，分投籴买米谷，运至省城。自去秋迄今，据各府、州陆续解运前项米谷上仓，甫及一半。本年三月内，据福州府申详闽县嘉登里民陈尚宾等告赈议处缘由，该臣批：“嘉登百姓屡次告赈，果有灾荒，赈恤诚不容己。该府所议出示令有余贷不足，其意固善，却恐有余之家不肯自认，又生烦扰。该县所申积谷报部银两，宜就用此赈之，当官领散，秋成偿还，亦不费之惠也。贷银多寡，当量其家产厚薄。无产而与，恐其难偿，须别议赈恤。若有游手棍徒素行不良者，俱不宜贷与。仰府再议详报。”去后春夏之交，米价渐涌，每石至一两三、四钱。臣与司、道官商议，将见积在仓米谷量发平粜；又行福州府，将各卫官军粮米借支三个月，以纾目前之急；仍行产谷府县，传谕商贩装运到省；并令省城有谷之家，零星发粜，牙侩人等不许罔利商抬米价，每石暂定一两，俟后渐减。百计调停，以救时艰。不意五月初二申牌时分，忽有生员李章奔臣衙门投告，见彼棍徒以籴米为由，聚众抢夺，乞要救援……[38]

如上所述，福建当局事前采取的唯一实际行动，是于上年秋天动用“备赈”银二万余两，转发给各地买粮运存省仓，而到事发时解运不及半数。其他举措或议而未行，或行而未果。至于由抚院出示“平价”，则无异于空话。若是追究此事的罪魁，当推负责勘灾的巡按陈子贞。他在“迩年旱潦频仍，米谷腾贵”的情况下，竟因“晚禾稍收”而报称“灾伤分数不多”，建议停止蠲恤。然而，当时并无其他官员真心以救灾为己任，所议多为推托之词。如福州府议“请出示令有余贷不足”，闽县议请借用“积谷报部银两”放贷，无非都是不花钱的主意。当然，单纯指责这些官员也不公平，因为实施惠政要有财力，而当时各级政府并不具备此类财源。按，洪武初年规定，各地凡发生水旱灾害，所在府县必须不拘时限，随时勘灾蠲税；洪武十八年（1385）又规定，各地凡遇岁饥，先发仓赈贷，再具奏报闻。然而，弘治三年（1490）规定，凡蠲免税粮，只准在存留项内动用，而不得减少起运之额，这实际上是把蠲税的责任完全推给地方政府。至于赈济用款，明代一般是取自于各级政府的“罚锾”，这并非固定的经常性收入，而且常被移作他用，其存留量是很有限的。明前期还要求各地设立预备仓，收纳“义捐”以备赈，但到明中叶多已废置。[39]因此，在明后期地方财政日益窘困的情况下，的确很难要求有司切实负起救灾的责任，这就使之尽可能把救灾职能向社会转移。

天启年间，周一夔在《广积谷以固闽圉议》中，充分论述了地方财政之不可恃，并建议创立民办的救灾体制。他指出，自万历末年抵解加派以来，福建省库空虚，“所存常不过数千”，而省会“邑库亦从来如洗”。当时用于“备赈以救地方缓急之需”的“积谷银”及“赎银”等，均已“截半解部”以“暂充辽饷”，福建当局曾题请存留，“倘得允留闽省买谷助赈，庶几搜括司帑，可得二万余金”。以此区区之数，自然不足以解决当时日益严重的粮食危机。他因而建议，除了委派官员去外地采运仓谷之外，“四季积谷［银］尽行存留本色，自理赎银尽行买谷贮仓，以备不时赈贷。在乡缙绅、贤达长者倡率大户，……渐渐举行义仓、社仓；再以余力劝诱商贾，多方运粜”[40]。在《积谷末议》中，他又提出，以民办的社仓备荒，比官方的赈贷更有效，“救荒未有善于此者”。然而，他的这一建议却遭到当地“大户”的反对，难以付诸实施。这使他极为愤慨，要求当局以行政手段强制推行：

今日台议，又非骤令民行社仓也。劝民自赡其家，仓勿使空虚而已；劝其以实仓之余，待乡里之来籴而已。劝其以自积谷取息，官不为定价，民不许强勒，其利贫民者尚什之二、三，利富民者盖什之七、八矣。比而不肯听令，则真积玩之后，无所警觉。合无激场之际，参见刑威，预查坊里大户若干，……责令粜卖若干。[41]

周一菱试图以行政权力推行社仓，把官方的救灾责任转移到民间，但终究未能取信于民，不了了之。不过，当时也有不少民间自发创立的社仓，其赈贷范围一般只限于乡族内部。万历年间，闽县乡绅董应举在《社仓议》中记云：

昔先君子尝以夏初发粟平价，至秋冬收成，如其价以入，不加息焉，曰：“吾此法成，即古常平、社仓昉是矣。”不幸遽没。而予兄弟无腆田之所入，仅足自给，警于岁饥，市粟五千，以待乡族之乏者。春放而秋还，以新还旧，粟不论价，而数加十二。……乡族有好义者，为予推行，庶几有备，而先君子未竟之志，或少酬万一乎？[42]

这种行之于乡族内部的社仓，强化了乡族集团的内聚力，反映了社会控制权的下移。例如，董应举议立的《小埕义仓规则》宣称：“此仓专为守垛贫民而设，……其贫民懈怠不行守垛者勿给。”[43]应当指出，由乡族集团设立的社仓或义仓，只能解决局部性的饥荒，而不能完全取代政府的救灾职能。明末福建的抗租及抢米风潮颇为盛行，这无疑与荒政废弛有密切关系。

明后期福建的大型水利设施，也往往由于官府的失职而日益毁坏。笔者曾论及明清时期福建农田水利制度的演变，认为从明中叶赋役制度改革之后，各地政府相继放弃了修建和管理水利设施的责任，因而使水利事业由官办改为民办，即由当地乡族组织自行负责维修和管理。不过，有些大型的农田水利设施，其受益范围涉及数乡、数县乃至数府，很难完全由民间自理，这就需要采取官督民办或民办官助的形式，由地方政府统一组织和协调[44]。明代前期，由于地方政府可以随时征发民力，大型水利设施一般皆可及时维修，而到了明代后期，由于地方财政中并无此类专项经费，地方官也就难以过问此事了。万历年间，侯官县石门硖大堤年久失修，“每岁巨浸横流”，祸及数十里，当地耆老陈某冒死诣阙上书，始下旨令地方官议修。知县周某实地勘测后，“谓父老言是，白谓大吏，具题获允。民之系产于兹地者，遂欢然相率捐缗钱，鸠工筑堤，横亘三十余里。……不费县官一钱也”。[45]在这一惊动朝廷的大工程中，各级政府居然一毛不拔，这大概也足以证明当时地方财政的窘困了。当然，这一时期仍有一些地方官兴修水利的“德政”，但他们一般都必须“捐俸”倡修，而非动用公款。

明后期福建的社会治安，主要依赖于保甲组织与乡族武装。前已述及，福建各县原有弓兵、机兵等地方武装，至明末已名存实亡。因此，各地政府难以承担地方防务，只能要求民间武装自卫。隆庆四年（1570）至万历二年（1574）的惠安知县叶春及，在其任上力行乡约保甲制度，主要目的即在于强化社会治安，加强地方防卫能力。他在《惠安政书》中记云：“夫保甲者，岂诚荷殳远斗若兵也哉？寇至捍御，乃有家者之必然，何为不乐？故余因其情而简其法，以《铺册》三壮丁共当一夫，登于《保册》。无事，巡警如故；有警，社首、保长统帅册内夫家，更迭而出。或据险而守，或乘便出击，或以侦贼等役。……盖有常数，无常人，各推其家之壮者为兵。”[46]当时尚未实行“一条鞭法”，但各项地方行政经费已有定额，据叶春及自述：“余三年不用里甲一文，盖纲银之式行也。”[47]至于雇用乡兵、弓兵与机兵的经费，则大多已被裁减或挪用，“惟机兵半征饷于兵备道，别募而练之，半隶于县练之，其内以十名更番守宿于府焉”[48]。可见，当时地方政府可以动用的兵力已大为减少，因而不得不依赖于乡族武装。

自“一条鞭法”实行之后，各县机兵与弓兵虽有定额，但由于经费屡遭裁减，兵员所存无几，只能充任各级官府的差役。《闽书》记载：“各府县机兵，今隶在官籍役；弓兵隶巡检，亦徒具数，不责逐捕盗贼。”[49]因此，明后期的历任福建巡抚都积极推行乡约保甲法[50]，要求民间组织乡族武装，加强自我防卫能力。万历二十年（1592），福建巡抚许孚远在《颁〈正俗编〉行各属》中说：“禁奸戢乱，则保甲为急；维风善俗，则乡约为要。”[51]在《团练乡兵行各道》中，他又提出：“乡宦、举、监、生员之家，不宜慨使出兵。但此举方为各保地方，所保惟富室大家为重，贫人下户干系甚轻。……若令贫人为守，巨室安坐，设有缓急，彼将思逞，何足赖耶？今须理劝士大夫家为之倡率，若果为保家保族之谋，即子弟、僮仆，皆可教之即戎，何须规避？”[52]在这里，他已直接把地方防卫职能交给了士绅阶层，从而使乡族武装具有合法的地位。

万历四十三年（1615），福建巡抚黄承玄在《约保事宜》中提出，“乡兵”可以独立自主，不受官府节制。如云：“凡保中富室大姓，其族众、义男、干仆率以千百计，宜于保甲之外另集乡兵，以资防御。……或再募教师一人，督率训练。然不强之必行，即行亦仅籍名报官，官不派人查点。第于练成之日，该保呈县，转报院道，以凭颁赏，用于激励。”[53]不仅如此，他还赋予乡约保甲组织各种政教职能，使之成为高度自治的社会组织。兹摘其要目如下：

一、一乡之约正，必有一段精神常与乡人相通，乃可冀化成之效。若有约无会，殊失其旨，今后务令各随便各立约所。每月朔望，保长率各甲人等齐集会所。……如保正副、甲长无故不到者，纪簿戒惩；如里甲人等无故不到者，着令保长次令召至警谕，再不到者亦纪簿戒惩。

一、会日宣讲既毕，保长各报善恶姓名，约正当众核实，除孝子顺孙、义妇节妇公举表扬外，其余但有一善可取，即与纪簿；如恶迹显著，如窝盗、通番诸重大事情呈官究治外，其余小过，初次约正姑当众训诲，令其愧改，二次纪簿报官。此亦善善长而恶恶短之意也。

一、纪善戒惩之后，凡有彼此相竟及冤抑不伸者，俱以实告，约正询之保长，参之舆论，以虚心剖其曲直，以温语解其忿争，务令两家心服气平。……如有重大事情须白官府者，亦必先经约会，然后告官。所告中证，必须在场曾经告明约会者，不许妄引他人，以图党恶。以后本院词状，一一据此查核，以杜诬罔。

一、各约人等，既同一会，便须休戚相关。会日，约正遍询各保内，有贫不能活，病不能医，患难无援，孤寡无靠，及婚葬、耕读苦于无资者，即当共为区处，曲加周恤。……如修桥、筑堰，一切有益地方者，俱行纪簿旌赏。所有一切乡中兴利除害事宜，亦许约保于会中公议，佥同连名呈举，凭官酌议施行。[54]

以上各项规定，大概只能反映当时福建当局的施政理想，而未必可以全部付诸实施。不过，即使这只是一纸空文，也表明当时地方政府已无力直接控制基层社会，因而不得不依赖乡族组织，以维持社会秩序的相对稳定。

值得注意的是，乡约保甲制度始于明代中叶，原来只是作为官府的统治工具，至明末则演变为乡族自治组织，其性质已完全改变。嘉靖二十六年（1547），福建巡抚朱纨在推行保甲法时，曾明确指出：“保甲之法，操纵在有司则可，操纵在巨室则不可。近见闻一等嘉谈力行者，此不过为蕃植武断之地耳，非真欲厚风俗也。”[55]他试图以保甲组织强化官府的直接统治，抑制豪族势力，却无力改变现存的局面，反被闽南“巨室”诬告入狱而死。这就表明，在明后期的地方政治格局中，乡族自治已经成为不可逆转的趋势。

综上所述，自正德、嘉靖年间以降，由于财政改革与财政危机的日益加深，福建地方政府的行政职能趋于萎缩，因而逐渐把各种地方公务移交给乡族集团，促成了基层社会的“自治化”倾向。明后期福建的乡约保甲制度，可以说是乡族自治的集中表现。这种由地方政府授权的乡族自治，虽然可以暂时弥补因政府职能萎缩而形成的权力真空，有助于维持社会秩序的相对稳定，但就其长期演变趋势而言，又势必导致乡族势力的恶性膨胀，危及政令的统一与社会的长治久安。明以后福建乡族械斗与乡族割据的持续发展，可以说是这一地方政治格局的必然后果。[56]

[1]参见拙著《明清福建家族组织与社会变迁》，湖南教育出版社，1992年，第242—256页。

[2]《明史》卷七十八，《食货二》，上海古籍出版社、上海书店，1986年影印本。

[3]《明世宗实录》卷五三八，台北历史语言研究所校印本。

[4]《明世宗实录》卷五一七、五二六。

[5]何乔远：《闽书》卷三十九，《版籍志·屯田》，卷四十《捍圉志·军兵名饷》，福建人民出版社，1994年。

[6]顾炎武：《天下郡国利病书》卷九十六，《福建六》，道光敷文阁仿刊聚珍本。

[7]顾炎武：《天下郡国利病书》卷九十六，《福建六》，道光敷文阁仿刊聚珍本。

[8]顾炎武：《天下郡国利病书》卷九十三，《福建三》。

[9]顾炎武：《天下郡国利病书》卷九十六，《福建六》。

[10]康熙《漳浦县志》卷七，《田赋志·寺租》，民国十七年重印本。

[11]康熙《宁化县志》卷五，《岁役志》，福建人民出版社，1989年。

[12]郑邦泰：《蓼园集》卷一，《福建赋役考》，福建省图书馆抄本。

[13]康熙《宁化县志》卷五，《度支志》。

[14]何乔远：《闽书》卷三十九，《版籍志》。

[15]转引自《天下郡国利病书》卷九十二，《福建二》。

[16]转引自《天下郡国利病书》卷九十二，《福建二》。

[17]道光《重纂福建通志》卷四十九，《田赋》，同治七年正谊书院刊本。

[18]道光《重纂福建通志》卷四十九，《田赋》。

[19]嘉靖《安溪县志》卷一，《赋役》，上海古籍书店1963年影印本。

[20]乾隆《尤溪县志》卷五，《赋役》，乾隆四十一年刊本。

[21]何乔远：《闽书》卷三十九，《版籍志》。

[22]朱淛：《天马山房遗稿》卷四，隆庆三年刊本。

[23]何乔远：《闽书》卷三十九，《版籍志》。

[24]崇祯《宁化县志》卷二，《徭役》，顺治年间刊本。

[25]何乔远：《闽书》卷三十九，《版籍志》。

[26]许孚远：《敬和堂集》，卷八。

[27]顾炎武：《天下郡国利病书》卷九十六，《福建六》。

[28]郑邦泰：《蓼园集》卷一，《福建赋役考》，福建省图书馆抄本。

[29]参见拙文：《明清福建里甲户籍与家族组织》，刊于《中国社会经济史研究》，1989年第4期。

[30]本表资料见于康熙《宁化县志》卷五，《条鞭四差款目》。表中款额以“两”为计量单位，“两”以下以四舍五入法计入。

[31]康熙《宁化县志》卷五，《条鞭四差款目》。

[32]康熙《宁化县志》卷六，《民兵志》。

[33]康熙《宁化县志》卷六，《民兵志》。

[34]此据史惇：《恸余杂记》。

[35]康熙《宁化县志》卷五，《条鞭四差款目》。

[36]参见拙文：《试论闽北乡族地主经济的形态与结构》，《中国社会经济史研究》，1985年第4期；《明清闽北乡族地主经济的发展》，《明清福建社会与乡村经济》，厦门大学出版社，1987年；《明以后闽北乡族土地的所有权形态》，《平准学刊》第5辑，光明日报出版社，1989年。

[37]许孚远：《敬和堂集》卷九，《谕》。

[38]许孚远：《敬和堂集》卷一，《疏》。

[39]道光《重纂福建通志》卷五十二，《明蠲赈》。

[40]周一夔：《弃草文集》卷五，福建省图书馆抄本。

[41]周一夔：《弃草文集》卷五，福建省图书馆抄本。

[42]董应举：《崇相集·议》，民国十七年重刊本。

[43]董应举：《崇相集·议》，民国十七年重刊本。

[44]董应举：《崇相集·议》，民国十七年重刊本。

[45]徐熥：《幔亭集》卷十七，《侯邑周侯修筑石门硖碑铭》，万历年间徐氏刊本。

[46]叶春及：《惠安政书十二·保甲篇》，福建人民出版社，1987年。

[47]叶春及：《惠安政书二·版籍志》。

[48]叶春及：《惠安政书二·版籍志》。

[49]何乔远：《闽书》卷四十，《捍圉志》。

[50]详见［日］三木聪：《明末福建的保甲制》，《东洋学报》第六十一卷第1—2号。

[51]许孚远：《敬和堂集》卷八，《公移》。

[52]许孚远：《敬和堂集》卷八，《公移》。

[53]黄承玄：《盟瓯堂集》卷二十九，《公移·约保事宜》，崇祯元年刊本。

[54]黄承玄：《盟瓯堂集》卷二十九，《公移·约保事宜》。

[55]朱纨：《甓余杂集》卷八，《公移二》。

[56]参见拙文：《清代闽南乡族械斗的演变》，《中国社会经济史研究》，1998年第2期。