关于提高人大代表建议质量与办理成效的思考

曹汝涛　刘丽　张京红

人大代表建议是人大代表在会议期间和闭会期间向本级人民代表大会或人大常委会提出的对各方面工作的建议、批评和意见。它是宪法和法律赋予人大代表的一项重要职责。

为了保障人大代表能够顺利行使这一职权,国家层面有《中华人民共和国宪法》、《代表法》、《监督法》等法律和《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用加强全国人大常委会制度建设的若干意见》、《全国人民代表大会代表建议、批评和意见处理办法》等规范性文件,省级层面也颁布实施了《河北省人民代表大会代表建议、批评和意见的提出和办理办法》等文件,这些为人大代表行使建议权提供了法律依据和保障。而在实践中,由于相关法律规定过于宽泛,再加上有的代表主体履职意识不强、承办部门重视不够、监督落实机制缺失等因素的存在,致使人大代表提出的建议未能发挥应有的作用。

一、当前人大代表建议中存在的主要问题

(一)建议的来源问题。一份好的建议,应立足于对相关信息的准确掌握。信息的获取一方面来源于政府等相关部门的公布;一方面来源于人大代表的实地调研。我国《代表法》明确规定,“县级以上的各级人民代表大会常务委员会,各级人民政府和人民法院、人民检察院,应当及时向本级人民代表大会代表通报工作情况,提供信息资料,保障代表的知情权。”但由于没有规定具体的“提供信息资料”的范围、时间和方式等,致使政务信息公开的内容和透明度都不够,未能有效保障代表的知情权。人大代表一般只能通过代表大会、视察活动来了解其工作,由于信息面太窄、信息量太少,使许多代表对“一府两院”的工作动态和重大决策知之不多,监督建议也就无从谈起。从人大代表自身来看,由于我国的人大代表绝大多数是兼职,本职工作繁忙,使其无心也无力深入基层进行调研。信息来源不足,使有些人大代表建议存在两种偏差∶一是针对社会热点泛泛而谈;一是拘于本职工作视野狭窄。

(二)建议的范围问题。《全国人民代表大会代表建议、批评和意见处理办法》对全国人大代表建议的范围作了规定,“代表应当主要围绕国家改革发展稳定的大局,政治、经济、文化、社会生活中的重大问题和人民群众普遍关心的问题”,并明确提出下列情况不应当作为代表建议∶一是涉及解决代表本人及其亲属个人问题的;二是代转人民群众来信的;三是属于学术探讨、产品推介的;四是没有实际内容的;五是其他不应当作为代表建议、批评和意见的。可见,人大代表建议所涉范围应是本区域的重大问题和人民群众关注的普遍问题,因此,是否“重大”和“普遍”应是衡量建议范围的标尺。从当前代表所提建议来看,其议题范围仍存在“或大或小”的问题∶有的超出了本区域的国家机关和组织的职权范围,如一省级人大代表建议修改《中华人民共和国人口与计划生育法》等;有的不够“重大”和“普遍”的标准,如有些省级人大代表所提建议是针对一个企业或个别案件的,甚至还有作为业主要求开发商履约的;还有的明显违反了“不应当作为代表建议”的规定,如代转群众来信的、学术探讨和产品推介的等。

(三)建议的内容问题。一是字数“或多或少”。既有洋洋洒洒近千字的,也有寥寥数语几十字的。二是论述“重表轻里”。一些建议就事论事,缺乏深入的调研与思考,甚至有的建议对相关内容的基本政策还不清楚,致使所提建议只能是泛泛而谈,缺乏实践意义和可操作性。三是形式“重建议轻批评”。代表建议不仅包括建议,还包括意见和批评,三者都是监督的必要形式,而批评更为有效,但当前的人大代表建议往往只有建议而没有意见和批评。

(四)建议的办理问题。《全国人民代表大会代表建议、批评和意见处理办法》和《河北省人民代表大会代表建议、批评和意见的提出和办理办法》,分别对全国人大代表和省级人大代表建议的办理事宜从答复内容、答复形式和答复时限方面都作了原则性规定,而在这些规定下仍然存在着不容忽视的问题。一是承办单位“重视不够”。一些承办单位存在着“重领导批示、轻代表建议”的心理,认为代表不是上级领导,对本部门发展无实质性影响,其建议可理睬可不理睬,往往止步于回复而非解决问题,甚至有的承办单位认为人大代表给添了麻烦,对代表建议敷衍了事。二是建议答复“质量不高”。有的承办单位接到建议后,不作任何调查研究,根据相关政策文件,原则性答复了事;有的承办单位避重就轻,只办理难度小的建议,对难度较大的则敷衍应付;有的承办单位不管建议有无价值,统一答复思路∶建议很好,拟马上办理。但往往答复完毕,办理也就完结了;有的承办单位已经承诺办理,而代表对答复表示满意后,便再没动静了;还有涉及多个部门的建议更是因相互推诿而很难得到办理;三是办理结果“督查不力”。对建议办理结果负有督办和检查职责的是“一府两院”和人大及其常委会。“一府两院”对其所属部门办理代表建议有“协调督办,检查落实”的职责;人大及其常委会则负责对“一府两院”和其他组织办理代表建议工作进行“督办和协调”。从当前对办理结果的督查来看,督查之动力和强制力还不够,致使建议办理结果往往停留在答复层面,对于实际办理情况如何、效果怎样等则缺乏有效的跟踪监督和检查手段和方式。

(五)代表自身素质问题。人大代表素质的高低,直接决定着代表履职的能力和水平,决定着代表作用发挥的程度,从而影响提交建议的质量和分量。有的代表政治素质不高,履职意识淡薄,缺乏使命感和责任感,成为“挂名”代表;有的代表相关知识不足,缺乏履职必要的理论功底和文化素养,如所需的经济与法律知识等。有的代表参政议政能力较弱,对社情民意了解不够,能力不强,难以提出好的切实可行的议案和建议。

二、国内部分省市建议办理工作的有益探索

(一)湖南的“大督办”格局

为解决代表建议中“重答复、轻落实”的问题,2014年湖南省人大常委会创新了督办形式,加大了督办力度,建立起“常委会加强领导、省领导亲自带队、各专委会分工督办、代表积极参与、全社会共同关注”的代表建议“大督办”格局。

——把建议督办作为事关人大工作全局的大事来抓。省人大常委会改变了过去仅在年底听取建议办理工作综合报告,而于9月份就听取和审议了省发展和改革委员会、民政厅、财政厅、林业厅的建议办理情况报告和省人大常委会代工委的建议集中督办情况报告,省政府系统承办代表建议10件以上的单位负责人都要列席会议。这使人大常委会能及时了解建议办理情况,督促建议落实,从而避免了年底审议只能留待第二年落实的低效状况,极大地提升了建议办理的成效。

——形成建议督办合力。由省人大常委会各位副主任带队,部分省人大常委会委员和省人大专门委员会成员参加,分赴建议承办单位开展现场集中督办。

——开展建议办理工作评议。由人大代表对部分建议承办单位进行集中评议。代表们从组织领导、制度建设、建议答复、联系沟通、代表满意、办理效果6大方面,按满意、基本满意和不满意3个等级,对被评议单位进行了投票测评,并现场公布结果。这在全国省级人大工作中尚属首创。

——建议“触网”公开。人大常委会通过网络公开了2014年度所有建议目录,100件左右的代表建议及答复全文,并加快推进所有建议及答复的全文公开。

(二)吉林的政府“给力”建议办理

——高度重视,把代表建议办理工作纳入省政府常务会议研究部署。要求各承办单位落实一把手责任,对代表建议的答复函要由主要负责人签发,确保办理质量和效率“双提高”。

——完善交办机制,明确各承办单位的主体责任。省政府着力在完善交办机制和落实承办单位主体责任方面下功夫,责成办公厅对办理流程做了进一步梳理,制定下发了《关于2014年人大代表建议交办函》,从办理目标、承办程序、协调机制、答复规范、办理时限、反馈上报等方面提出明确要求,指导承办单位优质高效地完成好办理工作。

——坚持多措并举,在抓办理落实上下功夫。把办理任务分解落实到人头,在加强与代表联系沟通的基础上,认真研究提出办理、答复和落实意见。采取不沟通清楚不答复、先征询意见后答复、面复后再次报告落实情况等多种形式,把真诚沟通、真情办理延续到承办工作的答复环节。

——加强制度创新,统筹组织完成办理目标。省政府在广泛征求各方面意见的基础上,正式印发了《吉林省人民政府关于修订办理人大代表建议和政协提案工作规定的通知》,对代表建议办理原则、承办职责、办理制度、办理程序以及组织领导等作出了明确规定,为指导全省办理工作提供了程序标准和制度保障。省政府办公厅采取召开协调会议、制发承办核对单、跟踪调度办理进展、协助组织办理调研等方式,全面指导、跟踪督促承办单位的办理工作。

(三)苏州市首创代表议案建议工委

——首创代表议案建议工委。2010年苏州市人大常委会增设代表议案建议工委,专门从事代表议案建议工作。

——推行“人大代表之家”建设。以“人大代表之家”建设为载体,形成了“代表接待选民日”制度,选民可以直接到“人大代表之家”向代表反映有关情况,充分发挥了代表在闭会期间的作用。

——打造建议网络办理系统。实现了代表建议网上交办、督办和答复,并可以随时掌握各承办单位的进展情况。将代表建议和承办单位答复全部在政府门户网站公开,方便人大代表和群众查阅和监督。

(四)河北省人大常委会创新代表建议办理工作方式方法

——实行代表建议办理情况明白卡。改变以往将建议要点、承办单位、答复要点、代表反馈等16项内容摘要的代表建议明白卡书面印发代表和承办单位的传统做法,将相关内容全部以电子文本形式在网站向社会公开发布,提高了代表建议及其办理工作的社会关注度,促进代表建议和建议办理质量的双提高。

——推进建议办理工作信息化、科学化。建立省、市、县三级人大系统信息化平台,不断完善《河北省人大系统选举任免代表数字化工作平台》功能,充分利用该平台,实现了在网上对代表建议提交、分类、审理、督办各环节的信息化管理,为实现无纸化办理和全流程监督积累了经验,创造了条件。

——推行“开门办案”做法。采取“走出去”、“请进来”方式,加强与代表的沟通联系,与代表面对面寻找解决问题的途径和办法。

——专委会督办代表建议。突出重点问题和重点建议督办。召开协调会,协助各专委会,会同省政府办公厅组织开门办案,有力促进有关问题的解决。

三、进一步提高人大代表建议质量与办理成效

(一)开展“三深入”活动,夯实代表建议基础。写建议不是“闭门造车”,它必须来源于实践,来源于群众需求。习总书记曾强调∶“干部要深入基层、深入实际、深入群众”,为人民代言参政的人大代表更应该“问政于民、问需于民、问计于民”。应通过接待选民、走访选民、专题调研等形式开展“三深入”活动,加强代表与群众的密切联系。在新加坡,议员也都是兼职,但每周一次的议员接待选民活动是铁律,议员一般从晚上七八点钟开始,每次接待几十人,直到把来访者接待完为止。此外,还建立了议员定期回访选民等制度。虽然在我国一些地方也开展了人大代表工作室、人大代表接待日等活动,但这些活动还有待进一步规范和推广,建议制定人大代表联系群众的相关制度,对代表联系群众的基本范围、联系时间、方式等作出规定。只有构建起代表与选民顺畅的沟通机制,才能使代表建议真正扎根实际,具有广泛的群众基础和实践意义。

(二)注重理论学习,增强代表政治素养。代表要写好建议,不仅要密切联系群众,深入了解实际,而且要加强相关法律政策的学习。只有正确把握国家发展的大政方针,深入领会“四个全面”的战略布局,才能提出顺应时代发展要求的具有前瞻性的建议。一是加强政治理论的学习。紧跟党的政治理论步伐,对中国梦、“四个全面”战略布局、习近平总书记系列讲话精神等理论创新,进行认真学习,准确把握和积极宣传,以不断提高自身政治理论素养,增强政治鉴别力和敏锐性,提升全心全意为人民服务的自觉性和主动性。二是加强人民代表大会制度的学习。增强做好人大工作的主动性和创造性,努力成为人大工作的行家里手。三是加强法律知识的学习。学好代表法、地方组织法、监督法、选举法等与人大工作密切相关的法律,依法、正确地代表人民行使好人大代表的各项工作职权。四是加强党的路线方针政策的学习。善于把党的正确主张通过法定程序变成国家的意志,变成人民的意志,不断提高参政议政的能力和水平。

(三)遵循“五性”要求,规范代表建议内容。针对当前代表建议从议题范围到内容要求不够规范的情况,应从五个方面予以加强。一是准确性。代表建议既要符合法律规定,也要符合政策要求,这就需要代表熟悉相关法律政策,以保证所提建议符合法定范围,避免不属于本级人大代表职责范围的、不应由人大代表提出的司法案件、涉及解决代表本人或亲属问题等议题的提出。二是群众性。建议的目的是要服务群众,因此,只有来源于群众,反映群众诉求的建议,才具有现实可行性。三是全局性。不同层级的代表具有不同的代表性,如省级人大代表需要站在全省发展大局的高度来提出建议。从当前所提建议内容来看,有的代表往往受限于自身单位或小的区域,未能站在与其代表层级相匹配的高度来认识问题提出建议;有的代表则站位太高,使其建议脱离了本级人大代表的职权范围。各级人大代表要善于围绕本地区改革与发展的中心工作,提出能够对全局性工作产生积极影响的建议。四是可行性。代表要在广泛调研的基础上提出具有可操作性的建议,目前条件下无法解决的问题不应作为建议提出。建议内容要有理有据,有情况、有分析、有措施,使承办单位能够办得到、行得通。五是规范性。应进一步加强对建议议题、字数、内容、格式,以及建议回复的规范化要求,比如规范建议字数,确定合理的字数区间,以避免寥寥几十字这种应付性建议的出现,要做到案由真实、案据充实、方案可行。

(四)构建协同联动机制,提高建议办理成效。要提高建议的办理成效,关键在于构建起人大、人大代表、政府和承办单位四方联动的工作机制。人大的职责重在组织与督办。一方面组织好人大代表的调研活动,通过开展“三深入”等活动,为人大代表提出好的建议提供必要条件和组织保障,组织好人大代表建议的收集与整理工作,及时转交相关政府部门和承办单位,搭建起人大代表与相关部门沟通的桥梁;另一方面要做好督办工作,对建议的办理情况进行全程跟踪,督促建议的回复与落实。人大代表的职责重在提出与反馈。人大代表是沟通群众与政府间的桥梁,一方面代表要深入群众,听取群众对党和政府相关法律政策实施的意见和建议,通过建议的形式反映给政府相关部门;另一方面要将政府各部门对建议所涉问题的答复及时反馈给群众,以起到上通下达、政令畅通的作用。政府的职责重在交办与协调。政府既要及时将代表的建议下达到各相关部门办理,又要对涉及多个部门的建议进行协调综办。可以说,政府是建议办理的实际主导者,政府的重视与否、效率高低直接关系着建议的办理成效。承办单位的职责重在回复与落实。承办单位要在法律规定的期限内及时回复代表建议,对可行性建议要抓紧落实。建议办理的四大主体(政府与承办单位是直接主体;人大与人大代表是间接主体。)分工明确,各有侧重,环环相扣,缺一不可。只有四大主体各司其职、各尽其责,才能使建议得到有效办理,建议内容得以真正落实。

(五)实行“双评”奖惩,加强建议办理监督。定期对建议的办理结果进行“双评”,即评优和评差。首先,对建议的办理情况进行绩效评估。通过细化评价内容,量化评价指标,制定对办理质量能够作出全面准确评价的评估体系。其次,参照评估体系对承办单位的建议办理成效进行评估,并按一定比例分别评选出办理成效好与差的单位。再次,对办理成效显著的单位进行不同形式的奖励,如给予一定的物质奖励、荣誉奖励等;对办理成效差的单位进行问责,明确问责的范围、对象、处罚形式等。只有奖罚分明,才能真正解决“干好干坏一个样”的问题,实现对建议办理工作的有效监督。对于重点建议,人大、政府还应开展“建议回头看”等活动,对承诺事项不落实、代表反馈不满意、办理程序不规范等问题,及时启动复核审查机制,一经查实,责令承办单位重新办理,直至问题解决为止。此外,还应对代表建议及其办理情况进行公开。今年新修改的《代表法》明确规定,代表建议、批评和意见办理情况的报告,应当予以公开。可以将代表建议内容、答复情况、落实结果等定期通过网络进行公开,使人大代表和广大群众能够通过电脑或手机及时了解建议的办理过程,对建议办理情况进行全程监督。

(作者单位:河北省人大常委会办公厅、河北省委党校)