用制度和法治保障生态文明的发展

建设生态文明是一场涉及生产方式、生活方式、思维方式和价值观念的革命性变革。实现这样的根本性变革，必须依靠制度和法治。我国生态环境保护中存在的一些突出问题，大都与体制不完善、机制不健全、法治不完备有关。因此，“保护生态环境必须依靠制度和法治”已经成为当下建设生态文明、建设美丽中国的共识。

党的十八大报告提出，“健全国土空间开发、资源节约、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。”2013年5月24日，习近平总书记在主持中共中央政治局第六次集体学习时指出：“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”十八届三中全会《决定》也指出：“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。”我国要建设高质量的生态文明，必须把法治作为社会发展的基础，以法治手段推进生态文明制度的落实，以保障人民群众的生态权益和发展权利。

近些年来，虽然我们已建立了不少生态环境保护方面的制度，但不系统、不完整的制度体系已经成为制约生态文明建设的主要瓶颈。一是没有建立起有效防范制度。自然资源资产的产权制度特别是许多全民所有的自然资源资产的产权得不到落实。对源头上的用途管制不规范、不严格、不到位。二是没有建立起严密的监管制度。各地在资源环境保护方面缺乏应有的警示和约束，存在着个别地区过度开发、肆意排污而无人问津甚至群众反映了也得不到纠正的违法现象。三是没有建立起严厉的责任追究和赔偿制度。一些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的领导，一些偷排、超排甚至造成严重后果的不法企业，都未能得到应有的追责惩处。

总之，破解当下生态文明建设中的难题，就是加快建立系统完整的生态文明制度体系，引导、规范和约束各类开发、利用、保护自然资源的行为，用制度和法治保护生态环境。

（1）健全法律法规

环境问题是随着经济发展而产生的，又随着经济发展而逐步解决，但环境问题不会自行解决。发达国家的经验表明，通过健全法律法规来明确政府的环保责任，规范政府行为，是协调经济建设与环境保护关系、根治环境问题的关键措施。全面清理现行法律法规中与加快推进生态文明建设不相适应的内容，加强法律法规间的衔接。研究制定节能评估审查、节水、应对气候变化、生态补偿、湿地保护、生物多样性保护、土壤环境保护等方面的法律法规，修订《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国节约能源法》《中华人民共和国循环经济促进法》《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国草原法》《中华人民共和国野生动物保护法》等。

（2）完善标准体系

对于现有的环境技术规范和标准体系，应该根据实际情况，适当进行修订，使环境标准与环境保护目标能够做到相互衔接。加快制定修订能耗、水耗、地耗、污染物排放、环境质量等方面的标准，实施能效和排污强度“领跑者”制度，加快标准升级步伐。环境容量较小、生态环境脆弱、环境风险高的地区要执行污染物特别排放限值。鼓励各地区依法制定更加严格的地方标准。建立与国际接轨、适应我国国情的能效和环保标识认证制度。

（3）完善生态环境监管制度

建立严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度。完善污染物排放许可制度，禁止无证排污和超标准、超总量排污。违法排放污染物造成或可能造成严重污染的，要依法查封扣押排放污染物的设施设备。对严重污染环境的工艺、设备和产品实行淘汰制度。实行企事业单位污染物排放总量控制制度，适时调整主要污染物指标种类，纳入约束性指标。健全环境影响评价、清洁生产审核、环境信息公开等制度。建立生态保护修复和污染防治区域联动机制。我们还应借鉴发达国家的经验，加大对污染企业的行政处罚、行政强制、民事赔偿和刑事处罚力度，建立健全行政裁决、公益诉讼等环境损害救济制度，切实落实企业环境责任。

（4）严守资源环境生态红线

树立底线思维，设定并严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线，将各类开发活动限制在资源环境承载能力之内。合理设定资源消耗“天花板”，加强能源、水、土地等战略性资源管控，强化能源消耗强度控制，做好能源消费总量管理。继续实施水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污三条红线管理。划定永久基本农田，严格实施永久保护，对新增建设用地占用耕地规模实行总量控制，落实耕地占补平衡制度，确保耕地数量不下降、质量不降低。严守环境质量底线，将大气、水、土壤等环境质量“只能更好、不能变坏”作为地方各级政府环保责任红线，相应确定污染物排放总量限值和环境风险防控措施。

（5）完善经济政策

加大财政资金投入，统筹有关资金，对资源节约和循环利用、新能源和可再生能源开发利用、环境基础设施建设、生态修复与建设、先进适用技术研发示范等给予支持。将高耗能、高污染产品纳入消费税征收范围。推动环境保护费改税。加快资源税从价计征改革，清理取消相关收费基金，逐步将资源税征收范围扩展到占用各种自然生态空间。完善节能环保、新能源、生态建设的税收优惠政策。推广绿色信贷，支持符合条件的项目通过资本市场融资。探索排污权抵押等融资模式。深化环境污染责任保险试点，研究建立巨灾保险制度。

（6）健全生态保护补偿机制

坚持“受益者或破坏者支付，保护者或受害者被偿”的原则，科学界定生态保护者与受益者的权利义务，加快形成生态损害者赔偿、受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制。结合深化财税体制改革，完善转移支付制度，归并和规范现有生态保护补偿渠道，加大对重点生态功能区的转移支付力度，逐步提高其基本公共服务水平。建立地区间横向生态保护补偿机制，引导生态受益地区与保护地区之间、流域上游与下游之间，通过资金补助、产业转移、人才培训、共建园区等方式实施补偿。建立独立公正的生态环境损害评估制度。