甘肃生态文明建设的法治保障

四、甘肃生态文明建设的法治保障

（一）加强地方立法工作

亚里士多德在其著名的《政治学》一书中，对法治的定义是：“邦国虽然有良法，要是人们不能全部遵循，仍然不能实现法治。法治应该包含两重含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该是本身制定良好的法律。”由此看来，要加强对生态文明的法治保障，首先要有“制定良好的法律”，即良法。地方生态环境立法既是将建设生态文明，加强环境资源保护工作纳入法治化轨道的主要手段，又是贯彻执行国家有关法律、法规和管理本地生态环境资源保护事务的重要保证。

在生态环境的保护和建设方面，我省已经相继制定了《甘肃省实施＜中华人民共和国防沙治沙法＞办法》、《甘肃省自然保护区管理条例》、《甘肃省湿地保护条例》、《甘肃省地质环境保护条例》、《甘肃省实施＜中华人民共和国节约能源法＞办法》、《甘肃省环境保护条例》、《甘肃省实施＜中华人民共和国水土保持法＞办法》、《甘肃省石油勘探开发生态环境保护条例》、《甘肃省草原条例》、《甘肃省资源综合利用条例》、《甘肃石羊河流域水资源管理条例》等一系列地方性法规规章，另外，《甘肃省促进循环经济发展条例（草案）》作为需制定的调研论证项目也进入了甘肃省人大常委会2010年立法计划，但是有关土壤污染防治、沙漠化防治、林业生态环境检测、节能减排等地方性法规规章及相关制度还没有建立。如我省的草原条例第25条第二款规定：“草原使用者和承包经营者应当改变传统畜牧业生产方式，采取禁牧、轮牧、休牧和舍饲圈养等措施，提高草原的综合生产能力。”但是，该条例没有进一步规定相应的生态补偿制度。农牧民在实行禁牧休牧后如果得不到相应的补偿，就会导致偷牧滥牧现象的发生。针对这一现象，如果只从“堵”、“截”上下硬手，往往产生“时紧时松、时好时坏”的结果。而要解决草原生态保护与农牧民生产生活之间的矛盾，可以尝试通过立法建立生态补偿制度，多渠道筹集补偿资金，通过在经济上给予当地农牧民相应的补偿、在教育上给予一定的优惠等手段，引导他们放弃传统的农牧业生产方式，移居城市从事其他行业或者改放牧为圈养，从而达到保护草原生态环境的目的。

因此，为确保国家立法确立的环境资源法律法规能在我省得到有效的实施，形成我省完善的地方生态环境立法体系，促进我省生态文明建设，我省应在现行立法体制下，进一步加强环境立法工作。在立法中，应当遵循以下几个原则：第一，维护法制统一与发挥地方主动性原则。我省生态环境立法首先要强调维护法制的统一，在以国家生态环境立法的大前提下，发挥积极性和主动性，充分利用宪法、法律赋予的地方立法权，加强地方生态环境立法工作。第二，因地制宜原则。我省的环境立法既要学习其他地区立法的先进经验，也要充分了解我省省情，根据我省环境资源的特点和社会经济发展水平，因地制宜地制定地方性法规和规章。第三，利益平衡原则。生态环境中的利益冲突是生态环境保护不力的症结所在。这就需要我们在立法中建立科学规范的利益平衡制度，以调动各类利益主体保护生态的积极性和主动性。

（二）规范行政执法行为

“徒法不足以自行”，制定良好的法律如果得不到良好的实施，也无法取得预期的效果，实现立法的目的。法律的实施包括行政执法、司法审判和全社会公民遵守法律。作为生态环境法律实施者之一的行政机关及其工作人员执法能力和水平的高低直接影响着我省生态文明建设的进展。从甘肃生态环境的执法实践来看，一方面，甘肃的生态保护存在着执法上的薄弱，近年来，有的地方挖甘草、挖发菜、采草药等现象十分严重，治理速度赶不上破坏速度，生态环境的严重破坏需要执法机关加大执法力度，严惩破坏行为。另一方面，我国环境执法机关在行政处罚方面掌握着较大的自由裁量权，这就需要从以下几个方面来提高行政机关执法人员的执法水平、规范执法行为。

首先，在加大执法机关执法力度的同时要通过法律培训加强对环境保护执法机关执法能力的建设，培养执法人员的法治观念，提高执法人员的执法水平，培养专业的执法队伍，使执法人员采用科学文明的执法手段，合法、合理、公正地行使执法权。同时环境执法有其自身特点，即必须依据生态环境科学知识，对危害生态环境的行为后果进行分析认定，这就需要对执法人员进行生态环境知识培训，使执法人员不仅具有法律知识，而且具有生态环境方面的知识。

其次，要规范行政执法程序。行政程序的基本功能在于扩大公民行使参政权的途径，监督行政主体公平实施行政权，保护行政相对人的程序权益等。行政机关一方面要重视生态环境执法的行政程序建设，既要加大对那些造成或者可能造成生态环境污染和生态破坏事故的单位和个人的执法力度，又要注意克服生态环境执法中的随意性，尽量避免出现滥用自由裁量权的现象。另一方面，要重视保护行政相对人的合法程序性权益。执法人员在行使行政执法权时应依法持证上岗，实行严格的告知制度，切实保障行政相对人的陈述和申辩权，依法采集证据，切实做到依程序执法。

（三）积极司法介入

司法手段作为保障生态文明建设的法治手段之一，其作用不可忽视。生态环境的保护除了需要完善的立法、规范的行政执法外，充分运用法律武器进行司法救济非常重要。但长期以来司法手段因各种原因在环境纠纷尤其是公益环境诉讼中介入不足，环境诉讼案件并没有因环境纠纷的急剧增长而出现相应的增长态势，环境犯罪难以被依法有效追究，环境污染受害者的合法权益也因此无法得到有效保护。

针对环保案件高发，江苏无锡市中级人民法院成立了首个环境保护审判庭。该庭是与刑事、民事、行政等专门审判庭并列的内设机构，将承担辖区内水土、山林、保护的排污侵权、损害赔偿、环保公益诉讼等涉及环保的一、二审刑事、民事、行政案件，判决生效后的相关执行工作，以及法制宣传、提出环保整改司法建议等职能。无锡市中院的这种率先创新可以整合优化审判资源，扩大司法服务的功能，有助于正确界定在环境违法事件上的罪与非罪问题，区分民事与刑事的界限，也可以保证行政诉讼案件的准确审理与执行，加大执法的力度。

由于自然和人为的原因，甘肃的生态环境问题比较突出，环境污染和环境纠纷的有效解决需要司法手段的积极介入。我国尚无公益环境诉讼的明确立法，对于公益环境诉讼的原告、案件受理范围等都无具体的规定，致使司法实践面临困境。因此我省可以借鉴无锡中院的做法在司法领域进行一些必要的尝试，明确公益环境诉讼的受案范围并建立以检察院为主体的公益诉讼制度，由检察院代表环境公害的受害者提起诉讼，从而解决环境污染损害的对象众多且不特定不利于提起诉讼的难题。

（四）强化社会监督

我国生态环境的保护和建设实行政府主导型，权力相对集中，行政部门有较大的自由裁量权，所以强化社会监督非常重要。中华环保联合会等机构一项调查结果显示，97.5%的公众都赞成将环保指标纳入官员政绩考核体系；而中国环境文化促进会发布的我国首个公众环保指数显示，如果以百分制计算的话，2005年中国公众环保指数得分为68.05分。综合两组数据可以看出，公众对环保的关注度很高，但参与度不强。《国务院关于环境保护若干问题的决定》中指出：“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为。”2003年9月1日开始施行的《环境影响评价法》规定政府机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的专项规划，应当在该规划草案报送审批前，通过举行论证会、听证会等形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。这是将中国公民的“环境权益”首次写入国家法律，它意味着群众有权知道、了解、监督那些关系自身环境的公共决策。但存在的问题是虽然公众参与环境监督的权利在法律上得到肯定，但是对“参与”的条件、程序、方式都缺少明确具体的规定。因此，我省可以通过公开环境质量、环境管理、企业环境行为等信息，维护公众的监督权。对涉及公众环境权益的发展规划和建设项目，可以通过听证会、论证会或社会公示等形式，听取公众意见，接受舆论监督。更为重要的是，我省有必要通过制定具体制度畅通渠道，明确公众参与环境监督的条件、程序、方式等，使公众真正参与到直接涉及公众环境权益的环境决策中来。

（五）开展法制宣传教育，树立科学环境观

建设生态文明，观念要先行。建设生态文明的核心是人与自然和谐相处，生态环境的好坏关系到每一个人的切身利益，因此，保护环境，加强生态文明建设是我省各民族人民共同的事业，必须紧紧依靠人民群众，充分调动一切积极因素，动员全社会力量共同参与到保护生态环境的行动中来。2007年6月5日世界环境日前后，国家环境保护总局和教育部联合进行的全国公众环境意识调查报告得出的结果是，我国公众的环境意识和知识水平还都处于较低的水平，环境道德意识较弱，只有25%的公众在购物时考虑到环保因素，30%的人在处理废弃物时符合环境道德要求；在人与自然的关系上，有三人之一的人持模糊认识，有33.9%的人认为应该征服自然来谋求幸福。而如果广大公众法制观念淡薄，同时没有树立科学的环境观，没有认清人与自然的关系，对生态环境的保护漠不关心，甚至为了个人利益可以不惜牺牲环境和生态平衡，那么我省的生态文明建设就难以取得成绩。因此，开展法制宣传教育，引导公众树立生态文明意识和科学的环境观尤为必要。

首先，我们要多形式、多方位、多层次宣传环境保护知识、政策和法律法规，并使普法教育制度化、法律化，使公众知法、懂法、守法，增强法制观念，自觉维护法律的权威和尊严。其次，要弘扬环境文化，倡导生态文明，开展经常性的全民环保科普宣传，强化青少年环境基础教育，使公众形成科学的环境观，纠正人们以自然界主人自居，把对自然界的破坏性改造当作人类战胜自然的成果与标志的错误观念，认识到人类不过是地球生态系统中的一个富有智慧和知识的普通成员，是自然界的一部分，认识到人与生态环境之间相互影响、相互制约的关系，强化经济效益、社会效益和生态效益相统一的效益意识，强化环境就是资源、环境就是资本，破坏环境就是破坏生产力，保护环境就是发展生产力的环保意识，从而提高公众保护环境的自觉性，使生态文明观念成为全省人民共同的价值观念和自觉行动，营造出全省上下共建生态文明的良好氛围。

参考文献：

〔1〕章剑生：《行政程序法学原理》，中国政法大学出版社，1994年版。周珂主编：《环境与资源保护法》，中国人民大学出版社，2007年版。

〔2〕周珂主编：《环境与资源保护法》，中国人民大学出版社，2007年版。

〔3〕周珂：《我国生态环境法制建设分析》，转载自北京环境法制论坛网，http://www.bjelf.com/onews.asp？id=204。

〔4〕韩建民：《甘肃改善生态环境的措施选择研究》，载《中国农业资源与区域》，2001年第3期。

〔5〕江晓红：《略论加强西部地区生态环境法制建设》，载《中共银川市委党校学报》2005年第5期。