生态文明制度

生态文明制度是指在全社会制定或形成的一切有利于支持、推动和保障生态文明建设的各种引导性、规范性和约束性规定和准则的总和。生态文明制度是衡量人类文明水平的标尺，同时又是生态文明建设的保障。因此，生态文明制度是生态文明理论依托的重要内容。

生态文明制度是衡量人类文明水平的标尺，反映着人类行为的进步程度。在生态文明被自觉认识之前的人类社会发展中，虽然伴随着原始文明、农业文明、工业文明的不断进步，人类文明程度也在不断提升，但是由于缺乏自觉、完整的生态理念和生态意识，更没有确立全面的生态文明制度，致使人类社会发展到工业文明阶段，甚至产生了人类文明不可持续的危机。而在人类受到自然的惩罚，开始觉醒之际，往往把建设生态文明与保护生态环境等同起来，认为建设生态文明就是防治污染、修复生态，只要环境质量改善了，生态文明水平就提高了。其实，生态文明建设的重心是在“文明”上，更多的是反映人类行为的进步。当我们投入几千亿治理环境，环境能得到一定程度的改善，但如果人们的生态环境意识和环境法律法规标准还停留在原来的水平上，那么可以说生态文明水平并没有得到大的提高。因此，生态文明制度是否系统和完整，是否具有先进性，在一定程度上代表了人类文明水平的高低。

生态文明制度是生态文明建设的保障。邓小平曾精辟地指出：“领导制度、组织制度问题更带根本性、全局性、稳定性和长期性”^[12]，并且认为，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”^[13]。生态文明制度是约束人类欲望，达到人与自然和谐相处的唯一方法。造成资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻生态环境形势，归根结底也是由于人类的欲望沟壑难以满足，向自然攫取的行为不断扩张，因此要达到人与自然的和谐共处，实现可持续发展，也必须从制度入手，用制度来约束私欲，用制度来规范行为，用制度来保护生态环境。因此，党的十八大报告明确提出：“保护生态环境必须依靠制度。要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制”^[14]。这表明，生态文明制度是生态文明的制度保障，生态文明不仅仅是号召和观念转变，还需要改革、改变制度，形成适应生态文明理念要求的制度。

正是以生态文明制度是衡量人类文明水平的标尺，同时又是生态文明建设的保障为依据，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，一方面将生态文明制度建设作为六大体制改革之一，上升到前所未有的高度，把生态文明制度建设作为全面深化改革的一部分来看待，不仅仅是为了生态环保，也是为了完善社会主义市场体系的一个重要部分，是社会主义文明发展的重要内容；另一方面，又进一步明确提出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。

建设生态文明需要建立系统完整的制度体系，是因为建设生态文明具有高度的多样性和复杂性。当今世界，生态环境问题的表现形式十分复杂：大气污染、水污染、土壤污染、水土流失、自然灾害、荒漠化、生态系统退化、海洋环境问题、新型污染物、农村环境问题、气候变化、环境污染事故、环境社会性群体事件等。同时，造成这些问题的来源也十分复杂：工农业生产、资源开发、城乡居民生活、物流交换、国内外贸易等；这些活动所涉及的主体也非常多：各级决策者、生产企业、社会大众、资源开发者等。对各类环境问题制定相应的制度，累计起来就会达到极大的数量，庞大而全面，再加上生态文明建设还涉及国土空间开发、资源节约利用和生态经济的发展，这都需要有力的制度保障。因此，生态文明制度必将是一个系统和完整的体系。^[15]

为此，党的十八大报告和十八届三中全会《决定》对生态文明制度的具体内容作出了系统和完整的论述。党的十八大报告提出：“要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。建立国土空间开发保护制度，完善最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度。深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。积极开展节能量、碳排放权、排污权、水权交易试点。加强环境监管，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。加强生态文明宣传教育，增强全民节约意识、环保意识、生态意识，形成合理消费的社会风尚，营造爱护生态环境的良好风气。”^[16]党的十八届三中全会进一步完善了生态文明制度体系的内容：“要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制。”^[17]

上述内容包括法律、法规、政策、公共管治、市场和管理的制度体系等，把这些内容综合起来，根据对不同主体的规范，生态文明制度总体上可分为三类：第一类是建立科学的决策和责任制度，包括综合评价、目标体系、考核办法、奖惩机制、空间规划、责任追究、管理体制等，这主要是针对各级决策者的。第二类是建立有效的执行和管理制度，包括管理制度、有偿使用、赔偿补偿、市场交易、执法监管、资源产权、用途管制、生态红线等，主要是针对全社会各类当事主体的。第三类是建立内化的道德和自律制度，包括宣传教育、生态意识、合理消费、良好风气等，主要是针对全社会成员的。因此，生态文明制度形成了一个系统和完整的体系。

1．健全自然资源资产产权制度和用途管制制度

自然资源资产产权制度，是生态文明领域的全新词汇。产权是指主体对于财产拥有法定关系并由此获得利益的权利，包括所有权、支配权、收益权等。健全自然资源资产的产权制度是为了使自然资源具有明确的主人，由他获得使用这些资源的利益，同时也承担起保护资源的责任。比如，我国在稀土资源的开采方面有许多惨痛的教训，稀土资源和一些稀少资源的开采必须要有严格的产权制度，没有产权证的单位一律不准从事资源的开采和利用。要防止资源开采中对环境的破坏。这些稀土资源的用途要受到国家的统一调控，建立各级用途管制机构，防止宝贵的资源过早消耗殆尽。

自然资源用途管制制度则是国家出于公共利益，使用国家权力，超越产权规定对自然资源进行管理的制度。这表明有些自然资源虽然属于某些主体，但其不能随意使用，必须服从国家规定，如耕地红线制度等。自然保护区也属于用途管制制度，因为不管自然保护区属于谁管理，国家法规规定都不能在核心区内进行开发和建设活动。

2．划定生态保护红线

中国资源相对短缺，环境破坏、污染的程度较高，生活和发展都已受到了严重的制约和影响。在这种情况下，划定生态红线意义十分重大。生态红线是指最基本的生态环境保护要求，是维护一定生态环境质量所必须坚持的防护底线。一般有三种形式：一是特定地理区域红线，如主体功能区规划、环境功能区规划等。被列为限制开发区和禁止开发区的地区就主要发挥生态屏障和生态效益的功能。二是自然资源使用上限，如煤炭使用量现在以每年两亿吨的速度增长，煤炭不能这样无限制地增长下去，必须控制使用总量；另外，有些大城市的机动车增长也必须进行总量控制。三是污染物排放总量上限，现在四种主要污染物排放总量都在下降，但一些其他污染物排放总量还在增加，温室气体也在增加，对此必须设定一个上限。

3．资源有偿使用制度和生态补偿制度

资源应是属于国家统一管理的资产。资源必须有偿利用，充分体现资源的价值以及防止开采者滥采滥用，浪费破坏资源。目前新疆和山西正在进行煤炭资源税的试点，从试点的情况来看，资源税的推行是迫切和有效的。我国要明确制定各种资源的有偿使用，资源税要尽快进行推广，防止有限的资源破坏性的开采。

例如目前我国水资源的管理实行史上最严格的管理办法。水资源在中国的地域空间分布上十分不均匀，有的地区水资源极度贫乏。因此，在工业布局和农业生产的发展上，要明确水权的有偿使用和转让。现在有许多新的煤电厂和煤化工基地布置在水源贫乏的地区很值得商榷。在法律健全的时候采用水权转让的办法，否则会适得其反，加速水资源的浪费。加强管制和明确水的用途，要根据计划和市场机制，分配和利用水量。

在许多能源的开发实践中，为了满足东部经济地区的能源需求，能源资源丰富的西部地区加紧开采，对环境和当地的群众生活和身体健康造成了很大的破坏和影响。因此，要推广生态补偿制度，具体地说，经济发达的地区要补偿环境优先的区域，东部地区应该帮助西部地区的发展。有了生态补偿制度，全国的经济才能够平稳的、综合的和均衡的发展。在气候变化的问题上，经济发达地区要在资金和技术上，援助经济欠发展的地区。能源税、燃油税和碳税的征收，有助于补偿化石燃料利用对环境的破坏、保证石油供应安全和降低CO2排放。

4．改革生态环境保护管理体制

生态环境保护管理体制要进一步改革，以适应环境保护的更高目标和更严要求。当前中国自然资源按照要素分解由林业、土地、水利等部门分管，这与生态系统本身的整体性、系统性、动态性特征存在矛盾，建立一个与之相匹配的管理体制势在必行。习近平强调，山水林田湖是一个生命共同体，如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，很容易顾此失彼，最终造成生态的系统性破坏。“由一个部门负责领土范围内所有国土空间用途管制职责，对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的。”^[18]

对于各级决策者而言，必须破除唯GDP论的思想根源，树立社会、经济、环境全面发展的理念和行动，尤其要把保护环境提到日程上来。因为党的十八届三中全会《决定》明确提出：“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计。建立生态环境损害责任终身追究制。”^[19]这有助于促使各级决策者的决策思路、管理方式和执政理念顺应生态文明的要求，从而从根本上解决我国经济发展中存在的重速度、轻质量，重规模、轻结构，重眼前、轻长远，重经济效益、轻环境效益等问题。

对于环境监管者而言，必须改变监管方式，丰富监管手段。在环境监管中，目前重视事前监管，放松事中监管和缺乏事后监管。例如在各个项目的审批中有节能和环评的要求，但是在实际的实施过程中，环评和节能的措施却往往没有得到落实，缺乏事后监管是造成我国环境恶化和排放量激增的重要原因之一。有的地方环保监管部门不管不问，甚至放弃职责或与污染企业同流合污，保护纵容污染的企业。监管工作中采用行政的手段较多，缺乏应用市场的有效手段。例如监管部门要求污染企业关门整顿，但没有实质性的高额惩罚金，往往使整顿流于形式。环保部门在各区域的办公室必须加强，因为有些环境危害是跨区域的，例如大气污染、雾霾、酸雨和河流水污染等都带有区域性，必须加强区域的管理部门的职权和惩罚力度。省级政府要对县的环保部门进行直管，减少和摆脱当地政府对县环境监管机构的掌控和影响。

同时，生态文明制度建设，将对中国环保产业升级形成深远影响。生态文明制度建设的核心是以市场化手段解决环保问题。世界主要发达国家环保治理均已形成以市场为主、政府监管辅助的格局。这样的环保产业格局能够充分利用资源和形成可持续的商业模式，而目前中国尚没有形成能够支持环保治理市场化的相关制度，使得环境税征收和污染排放权交易等市场化手段进展缓慢。党的十八届三中全会确立形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，产权明晰，则资源保护主体明确，资源价值凸显，通过进一步纳入市场评估、交换体系，给生态环境保护注入了内生动力。有了市场的动力，环保就不再是政府拿着鞭子推，而是导入了内生的市场机制，并催生出新的生态经济。