中国生态文明制度建设

孟子曰，“不以规矩，不能成方圆”，生态文明建设要靠制度。何谓生态文明制度？制度经济学和新制度经济学对“制度”一词的理解主要有三种观点：第一种观点认为，制度就是“组织”；第二种观点认为，制度就是“规则”；第三种观点认为，制度既是“组织”，又是“规则”。新制度经济学中较多的学者倾向于第二种观点。美国新制度经济学派代表人物之一道格拉斯·C·诺斯认为：“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。”丹尼尔·W·布罗姆利认为，对制度的理解应集中在如下意义上：“即确定个人、企业、家庭和其他决策单位做出行动路线选择的规则和行为准则。”作为“规则”的生态文明制度包括正式制度和非正式制度。前者主要包括界定经济主体的责任规则、惩罚规则和度量衡规则等；后者主要包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯和意识形态等。本文所指的“制度”也是从“规则”的层面上来理解。因此，生态文明制度就是关于推进生态文明建设的行为规则，是关于推进生态文化建设、生态产业发展、生态消费行为、生态环境保护、生态资源开发、生态科技创新等一系列制度的总称。^[1]就生态文明制度而言，正式制度包括环境法律、环境规章、环境政策等；非正式制度包括环境意识、环境观念、环境风俗、环境习惯、环境伦理等。

近半个世纪以来，生态文明制度建设具有一定的规律性：强制性减弱而自觉性增加，管制性减弱而选择性增加。在20世纪中叶，全球各地纷纷出现严重的环境公害事件的时候，生态文明制度的“命令－控制”色彩非常明显。但随着环境经济理论的发展，人们发现，有选择的制度比别无选择的制度更佳，于是，各种环境经济手段登台亮相。随着环境经济理论特别是新制度经济学的发展，人们发现，在交易成本较低的情况下，纯粹市场的科斯手段可以替代依靠较强政府干预的庇古手段，市场机制同样可以用于“市场失灵”的领域。环境社会学的发展进一步揭示，“环境保护靠政府”是不够的，必须发动公众的参与。可见，生态文明制度是一个演进的过程，是一个在继承中进行创新的过程。因此，党的十八大报告所说的是“生态文明制度建设”而不是“生态文明制度创新”。“建设”既包括被实践证明是有效的制度继承，又包括根据新情况新形势而开展的制度创新；“建设”既包括单一制度的建设，又包括制度体系的建设；“建设”既包括制度的完善，又包括制度的加强。

生态文明制度建设是生态文明建设必不可少的制度支持，它的实施将带来人们的生产方式和生活方式的转变。因此，在制订实施的过程中必然会遭遇各种矛盾和挑战。这些矛盾与挑战既可能来自于传统观念的束缚，也可能来自既得利益的阻碍，还可能来自于技术条件的落后等方面的原因。概括起来突出表现在三个方面^[2]：

一是生态文明制度建设的紧迫性与观念滞后的矛盾。建设生态文明是中国消除资源环境威胁，实现可持续发展的必然要求。目前，我们面临着“资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势”，迫切需要建章立制。我国环境容量有限，且十分脆弱，我们要在2020年实现全面建成小康社会宏伟目标，就必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，推进制度建设，建立长效机制。但是目前人们的观念相对滞后，一些领导干部还没从唯GDP的思想桎梏中跳出来，不少领导干部还没有充分认识到生态文明建设的重要性和紧迫性，对其内涵和本质缺乏深入的思考。公众的生态意识还很欠缺，过度消费、高碳出行，甚至破坏环境等行为还在一定范围内盛行，如捕食野生动物、偷排污水废物、市民生活垃圾不分类乱堆放等行为还时有发生。思想是行动的先导，如果不改变广大干部、公众的生态文明观念，生态文明制度建设就可能会成为空中楼阁。

二是人们追求幸福生活的期待与生态文明制度建设滞后的矛盾。中国现代化发展已经步入一个新的历史阶段，大多数百姓摆脱了基本生存需求的制约，已从追求生活水平提高转变到全面提升生活品质。人们过上幸福美好生活的新期待，对支撑生态文明建设制度供给不足提出了新的挑战。由于长期重点关注经济指标，而忽视了环境建设和生态保护，制度建设更是滞后，目前还无法满足人们过上幸福美好生活的诉求。人们期望吃得绿色、穿得绿色、行得绿色、住得绿色、用得绿色，只有体验到绿色，才能感悟到幸福、美好。但目前状况是人均绿地不足、分布不均，食品安全存在隐患，城市建筑密集、房价过高、土地短缺，交通拥堵，空气不达标，水质令人担忧，垃圾占田围城等等。如果生态文明制度建设滞后的现状不能尽快改变，人们对幸福生活的期待就会化为泡影。

三是现有发展格局与生态文明制度建设的矛盾。目前，长期存在的重经济发展轻环保投入、重经济发展轻生态建设的格局没有根本改变，生态文明制度建设始终没有提到重要议程，使得资源过度开发、环境总体恶化的趋势没有根本改变。如土地开发的刚性需求与城市土地存量不足的矛盾、城市人口快速增长与垃圾围城处理技术和能力不足的矛盾、工业增长中废水废气的增长快于处理设施和能力增长的矛盾，以及人们生活水平提高带来了私家车数量的剧增，道路资源供给与机动车保有量的矛盾，等等。诸如土地瓶颈问题、垃圾问题、空气污染、水质问题等，如果没有制度保障就不能得到很好的解决，不仅影响到经济的发展，而且还会引起一定程度的社会危机。