健全社会保障体系的原因

第一节　社会保障支出

社会保障支出和财政补贴同属转移性支出中的补助支出，但两者不同，主要区别在于与市场相对价格结构的关系不同：社会保障支出与相对价格结构无联系或联系不密切；而财政补贴与相对价格结构联系密切。

一、社会保障制度概述

（一）社会保障的含义及其特征

社会保障（Social Security）是指国家向丧失劳动能力、失去就业机会，以及遇到其他不幸事故而面临生活困难的居民，提供的基本生活保障。它是现代国家和文明社会的标志，也是现代社会中的一种制度化的安全措施。

尽管各国在对社会保障的理解和社会保障制度的实践中存在着一定的差异，但各国社会保障也具有一些本质性和共性的东西。归纳起来，社会保障具有如下基本特征：

（1）社会性。从现代社会保障来看，社会性主要表现在社会保障管理的社会性和社会保障资金来源的社会性。一方面，社会保障管理的责任主体是政府或国家授权的社会保障机构，需要国家或政府统一管理；另一方面，社会保障资金来源于国家、企业和个人以及社会捐助等多种渠道，从而体现社会保障的社会性原则。

（2）强制性。社会保障的对象、内容、资金筹集方式等都是由国家通过法律法规的形式规定的，具有明显的强制性。采取强制的做法，是因为社会保障的目的是为了稳定社会，促进整个社会经济的协调、稳定发展。它保障的范围是全社会，受益者很广泛，要想顺利进行保障工作，必须依法进行。

（3）共济性。社会保障虽然遵循权利与义务对等的原则，但就劳动者来说，这并不意味着所享受的权利与义务正好相等。社会保障制度通过集中全体社会成员的一部分财力，而在某一时点上对部分社会成员提供帮助，以此来增强劳动者个人抵御风险的能力。可以说，社会保障是一种有效的经济补偿手段，通过所有成员的互助互济实现对少数遭遇风险的成员的收入损失补偿。从世界各国的情况看，市场经济体制的国家普遍开展了社会保障制度，原因之一就是市场经济条件下，劳动者面临着各种各样的风险，单靠个人或家庭是无法抵御的，而社会保障具有的共济性，恰好可以帮助人们增强抵御风险的能力，从而促进社会稳定。

（4）公平性。社会保障作为一种再分配手段，强调分配的公平性。它采用的是经济或物质援助手段，为社会成员的基本生活权利提供安全保障，以确保社会成员不因特定事件的发生而陷入生存困境。任何一个社会成员，当其基本生活发生困难时，都可以均等地获得社会保障机会和权利。而且社会保障通过法律手段，强制征集保障基金，再分配给低收入或丧失收入来源的社会成员，以帮助他们渡过难关，这在一定程度上弥补了个人收入分配上的不平等，从而促进整个社会分配趋于公平。

（5）储蓄性。社会保障是自成体系的国民收入分配与再分配方式，其运行过程具有自己明显的规律性与特殊性。如保障资金是先行扣除、缴纳和储存，然后进行分配和使用。也就是说，政府将劳动者在青壮年时期所创造的一部分财富逐年逐月进行强制性扣除，上缴给国家，积累起社会保障基金。等劳动者需要保障时，再根据实际需要进行分配和使用。社会保障的储蓄性意味着，劳动者的社会保障基金的分配使用，是将原来储存的社会保障基金返还给劳动者，其实质是“取之于民，用之于民”。

（二）社会保障制度及其产生

一个国家的社会保障支出状况如何与该国的社会保障制度紧密相关。各国的社会保障制度不同，相应的社会保障支出也就不同。

1.社会保障制度的含义

社会保障制度是指政府为了保证社会成员的基本生活权利，依据一定的法律和规定所提供的各种救助和补贴的制度的总称。它是国家通过国民收入分配和再分配，依靠政府、经济组织和社会团体的政治和经济力量实施的一种社会安全制度。

社会保障制度是建立在社会全民意识和经济基础相互关联和制约上的一种社会契约、经济分配和人权保障的制度。它是市场经济体制的重要组成部分，保障着社会成员的基本生活，促进了经济发展和社会安定，因此也被称为“安全网”。

2.社会保障制度的产生

社会保障制度是伴随着工业化时代的到来而诞生的。在自给自足的自然经济社会中，劳动者以一家一户为生产单位，劳动效率不高，分工和交换不够发达，社会联系不够紧密，生老病死是自己的事，所以不存在社会保障制度。到了资本主义社会，由于社会分工和商品交换日益发达，生产效率逐步提高，加上资本主义私有制和分配上的矛盾，使经济危机不断出现，劳动者随时会被解雇。因此，在资本主义雇佣制度下，劳动者既有失业的威胁，又难以摆脱生老病死、天灾人祸的命运，而此时，家庭经济面临瓦解，家庭对其成员的保障作用也逐渐削弱。为了防止意外情况造成的生活困难，劳动者自发组织经济性质的组织，以维护自己的利益，劳资矛盾变得日益紧张。为了维持社会的稳定和经济的发展，客观上要求政府建立一个社会保障制度，以分摊社会风险，转嫁损失，补偿利益，调节与均衡各种社会关系，保护社会成员最基本的生存权与发展权。

19世纪80年代，德国俾斯麦政府颁布了人类历史上第一部社会保障法。1883年德国俾斯麦政府正式颁布了世界上第一部《疾病保险法》，随即又在1884年颁布了《工伤保险法》，1889年颁布了《残疾与老年保险法》，从而在德国初步建立了社会保障制度。继德国之后，西欧和北欧各资本主义国家纷纷效仿，先后推出了社会保险制度。尤其是在1929—1933年世界经济危机以后，资本主义国家更加重视社会保障制度的建设，社会保障支出的规模逐步上升。20世纪后半期，随着西方发达国家失业人口增加和人口老龄化，社会保障支出逐步成为这些国家政府支出最重要的项目。表5-1反映了20世纪80—90年代，西方主要工业化国家社会保障支出占中央政府支出的比例，较低的将近30%，较高的达到50%左右。现如今，随着社会保险和福利功能的加强，社会保障支出已成为政府通过收入再分配手段干预经济的最重要的表现。

表5-1　若干西方国家社会保障支出占中央政府支出的比例（%）

资料来源：刘怡，《财政学》，北京大学出版社，2004年。

3.建立社会保障制度的必要性

（1）社会保障制度是实现社会稳定的前提，是现代社会的一项基本制度。一个国家社会经济要正常运行，一要有一个持续稳定的经济增长率，使得物质财富不断增加；二要有一个安定的社会环境，使社会成员的基本生活权利得到保障。然而，在市场经济条件下，每个人都会遇到生、老、病、死这些无法避免的问题，都不能完全摆脱伤残与失业的风险。当这些问题真的出现时，人们有可能失去基本的生活来源，甚至生存都受到威胁。如果要求每一个公民都依靠自己的力量来抵抗它给你带来的经济困难，摆脱困境，可想而知，是很难做得到的。那么，依靠市场可以解决这个问题吗？如前所述，市场自身存在“失灵”，面对这些问题它也束手无策。而这些问题如果不能得到解决，不仅会影响经济的发展，还会带来社会的不稳定。唯一的办法是由政府出面建立起社会保障制度，它可以从制度上保障社会成员的基本生活，保证社会稳定。

（2）社会保障制度是促进市场经济发展的重要手段，是市场经济不可缺少的重要组成部分。在市场经济条件下，为了达到资源的优化配置，提高经济效率，劳动力的流动及资本的流动和重新组合必然会经常发生，失业问题的出现是不可避免的。当这些问题出现时，靠市场自身是无法解决的。如果没有社会保障制度为经济发展保驾护航，很难想象市场经济可以顺利地建立与发展。综观西方资本主义国家社会保障制度的发展过程，每一次的发展无不与市场经济密切相关。可以说，社会保障制度是一个国家经济发展的调节器。

我国目前正处在产业结构大调整的历史背景下，重复建设、产业结构不合理等问题的解决，必然会使职工失业问题变得比较突出。如果没有一个统一、规范、完善的社会保障体系，国有企业机制的转变、体制的改革就难以保证，社会安定也得不到维护。加快完善社会保障体系，是我国产业结构调整和国有企业改革的迫切需要，也是中国走向世界的需要；更是培育统一市场体系、巩固社会主义初级阶段基本经济制度的必要条件。

二、社会保障支出的资金来源

社会保障的一个基本问题，是如何筹集到必要的资金。资金的筹措，既是社会保障制度得以启动，又是社会保障制度得以顺利运行的物质基础。足额的资金数量、适当的筹资方式，可以使社会保障更好地发挥其积极作用。

各国实践表明，筹集社会保障资金，既要能满足社会保障的实际需要，更要充分考虑到国民经济的发展水平，考虑到国家、集体和个人的负担能力。从世界各国情况看，社会保障资金的筹集主要来源于两条渠道：一是社会保险税；二是财政支出中面向居民个人的转移支付资金。大多数国家都同时利用这两条渠道来筹集社会保障所需要的资金，但有所侧重。其具体表现为两种模式：

第一种模式是国家主要依靠社会保障税来筹集社会保障所需的资金，财政支出中的个人转移支付资金仅起补缺的作用；

第二种模式则是国家以财政支出中的个人转移支付资金作为主体，大部分社会保障资金来源于国家财政支出。

世界上大多数经济发达国家普遍采用第一种资金来源模式。如荷兰社会保障税收入占GDP的比重达21.28%，法国为19.56%，瑞典为13.6%等。在这些国家里，社会保障税成为财政收入的一个大类。另一些高福利国家则选择了另一种社会保障资金的筹集模式。如，芬兰、丹麦、加拿大等国家的社会保障范围与福利水平，与实行第一种模式的国家不相上下。但这三个国家的社会保障税收入占GDP的比重却都在5%以下。他们的社会保障资金来源于各类税收，而不是倚重某一类税。

比较上述两种筹资模式，我们可以发现：第一种的透明度更高一些，而且，社会保障资金的筹集与运用，在现期与远期的统筹安排方面亦更具连续性。因为，社会保障资金来源的第一种模式具有如下特点：社会保障体系的每一个受益者的受益程度与受益者税收缴纳状况直接挂钩，受益者对社会保障的贡献和其受益程度相当清楚，而且社会保障的筹资活动也纳入了法制化的轨道。而第二种模式社会保障筹资与财政收入筹措混在一起，政府按照社会保障资金现期需要量来切分财政支出结构，因而社会保障受益者不清楚自己对社会保障的贡献程度。从各国情况看，社会保障资金的来源可归纳为三方面：财政；企业；个人。

中国现行的社会保障体系是由政府和市场共同运作的养老、医疗、失业等社会保险和政府的社会救济、优抚等社会福利事业组成的。这种社会保障体系的覆盖面有限，且缺乏强制力，致使企业职工社会保险参加统筹比例不足30%，资金缺口巨大，而财政又无力解决。

三、社会保障基金的筹集方式

从世界各国社会保障基金的筹集方式看，主要有三种模式：

1.完全基金制

即将来用于支付保险的资金为投保人整个投保期间缴纳的保险费及其保险基金的投资收入。这种做法相当于强制现时就业人口为以后享受社会保障进行储蓄。其特点是在实行保险初期产生大量储备金，较长时间内费率可保持稳定不变，并可以将当前的消费转化为投资，有助于经济的发展。但在通货膨胀的情况下，储备基金可能贬值。新加坡、马来西亚等国家所实行的公积金制度属于此类。

2.现收现付制

即用目前投保人缴纳的保险费为现在的保险受益人支付保险金，不为以后年度建立社会保险储备。其特点是在实行保险初期，保险费率及花费通常比完全基金制低；且保险费率随支出需要而扩大，需经常进行调整。如果需要享受社会保障的人数迅速上升，则要保持越来越多的人口社会保险支出的水平不降低，就必须不断调高社会保险税费比率。我国实行的做法基本上属于此类。

3.部分基金制

即在满足一定阶段支出需要的前提下，留有一定的储备。其特点是费率分阶段调整，在一定时期内相对稳定。该模式吸收了前两种模式各自的长处，实行“以支定筹、略有积累”的原则，是建立社会保障基金较灵活的模式。美国、德国实行的做法属于此类。

四、我国社会保障制度的内容

我国社会保障制度的内容主要包括社会保险、社会救济、社会福利和社会优抚四个部分。

1.社会保险

社会保险是国家对劳动者在其失去劳动能力、生病、伤残及失业等时，为使其仍能享有基本的生活保障而给予的物质帮助。

社会保险与商业保险不同，主要体现在：（1）社会保险是国家通过立法，运用行政手段强制实行的，带有明显的强制性。凡是在立法确定范围内的社会成员都必须参加；而商业保险则是自愿参加的。（2）社会保险是政府为了保证社会稳定而进行的非盈利性活动；而商业保险则是以盈利为目的的。（3）社会保险虽然也强调权利与义务对等，但受保者的保险收益不一定与其缴费数额完全对等，因为社会保险的资金除个人缴纳的外，还有企业缴纳和国家的补贴等；而商业保险则强调所保金额与赔付金额数量的对等性，因为商业保险完全依靠收取保费来筹集保险资金。

在各国社会保障制度中，社会保险是其最基本、最核心的部分。在我国，社会保险也称劳动保险，它通常包括以下几个项目：

（1）养老保险，这是社会保险中最大的项目。养老保险是指由政府出面筹集资金，对参加缴费并达到退休年龄的劳动者给予资金照顾，以维持其老年基本生活的一种保障制度。

（2）医疗保险，是以职工和所在单位缴纳的税（费）及政府补助为经费来源，对患病的受保人及其家属给予一定的医疗服务和收入补偿，以帮助其进行治疗并使其基本生活不受影响的一种保障制度。

（3）失业保险，是国家通过立法强制执行的，并根据国家有关法律规定筹集保险基金，对因失业而丧失生活来源的劳动者，在其等待再就业期间提供物质帮助，并通过转业培训和生产自救，使其重新就业的一种社会保障制度。

（4）工伤保险，是指受保劳动者因工或因职业病受伤、致残、死亡，从政府和社会得到伤残医疗服务、康复服务、伤残补偿、遗属养育金等以保障其基本生活待遇的一种保障制度。

（5）生育保险，是妇女因怀孕、生育和抚育婴儿期间暂时离开工作岗位失去工资，而从国家获得基本医疗服务和生育津贴以维持基本生活的一种保障制度。

2.社会救济

社会救济是国家运用所掌握的资金和实物及服务设施等，通过专门的机构和人员，按照科学的方法，向无收入、无生活来源、无家庭依靠并失去劳动能力者以及生活在最低生活标准以下的个人和家庭，向一时遭遇自然灾害和不幸事故的遇难者所实施的一种保障他们最低生活的保障制度。

社会救济是一种国家资金的无偿的分配方式，它强调的是国家和社会对需要进行救助的成员的单方面的责任和义务；它保障的是最低生活需求。所以，社会救济是社会保障中最低层次的保障，也是最早的保障形态。它为社会稳定构筑了坚实的基础，被称为社会保障体系中的最后一道安全网。

社会救济不是慈善事业，被救济者也不是接受施舍和恩赐，而是作为公民所应享有的基本权利。实施社会救济是政府的职能，采取的救济方式多种多样，可直接给予物质和货币资助，也可采取“以工代赈”的方法进行救助。

在我国社会救济主要包括：（1）城市居民最低生活保障。主要是政府向城镇居民中无生活来源的孤、老、残、幼和收入不能维持基本生活的贫困户，以及农村中主要劳动力致残或死亡的家庭提供的救助。（2）农村“五保户”救济。这主要是政府向农村中的“五保户”（即享受保吃、保穿、保住、保医、保葬的孤寡老人、残疾人）提供的帮助。（3）灾民救济。主要是指政府向遭受严重自然灾害而陷入生活困境的城乡居民提供的资助。

3.社会福利

社会福利是指国家出资兴办，以低费或免费的形式为社会成员提供的旨在保证一定的生活水平和尽可能提高生活质量的资金和服务的一种社会保障形式。具体来说，它主要包括：社会福利事业（如政府举办的社会福利院、精神病院、儿童福利院等）、残疾人劳动就业和社区服务等。

社会福利是社会保障制度的最高层次，如果说社会救济对受保人来说起到了“雪中送炭”的作用，那么，社会福利就是“锦上添花”。因为社会福利主要是为了促进城乡居民生活福利的普遍提高和改善，具有保障城乡居民随着经济的发展而安居乐业，不断提高生活质量的功能和作用。

4.社会优抚

社会优抚是国家和社会按照规定的优抚对象，对其提供确保一定生活水平的资金和服务的带有褒扬和优待抚恤性质的特殊的保障制度。其经费全部来自政府预算拨款。

社会优抚主要包括以下几项内容：对退伍军人的就业安置；对现役军人及其家属的优抚；对烈属的抚恤；对军人退休生活的保障等。

五、我国社会保障制度存在的问题及其改革

（一）我国社会保障制度存在的问题

回顾20世纪50年代初期我国建立的社会保障制度，是一种由国家制定社会保障条例，各地方、各企（事）业单位组织实施；社会保障的提供标准是统一的；企业的社会保障支付列入生产成本和营业外支出；行政事业单位的社会保障资金由国家财政统一拨款；非劳动者的一部分医疗保障与其配偶、父母或子女的就业联系在一起；农村医疗和其他部分社会保障主要依靠农村集体经济积累的公积金；自然灾害救济、无劳动能力者的生活开支、因公致残和革命烈士的家属优抚金等由国家财政拨款支付。这种社会保障制度与我国建国初的经济条件和生产力发展水平是相适应的，对促进当时的经济发展和维护社会的稳定起到了积极的作用。但进入市场经济体制后，特别是随着我国市场经济体制改革和对外开放进程的不断加快，这种传统的社会保障制度越来越暴露出它的弊端，与社会主义市场经济体制不相适应。其主要表现有：

1.企业负担沉重，且各企业之间的负担不均衡

“十年动乱”期间，我国的社会保障制度由社会保障变成了“企业保障”，保障费用和管理服务工作全由企业来承担，造成企业办社会的现象，严重影响了企业正常的生产经营。此外，我国社会保障实行现收现付、企业列支的制度，也就是说，企业按照国家社会保障制度规定的标准和对象，直接从产品成本或企业管理费用或营业外项目中列支，直接支付需要。这种保障制度实际上是一种“企业保障”或“单位保障”。实行这种单位保障，再加上又没有考虑失业问题，所以，我国财政用于退休、失业救济方面的开支微乎其微。又由于现阶段我国各地区经济发展水平的不均衡，企业、个人的经济收入存在着差距，而且不同的企业和单位的职工年龄结构也不同，“企业保障”的弊端越来越明显。一些企业连工资都发不出，更无法给职工报销医药费，“公费医疗”形同虚设；拖欠养老费的现象更是屡见不鲜。在新老企业之间还出现了社会保障负担不均衡的现象，影响了企业之间的公平竞争。

统计资料表明，现在国有企业税后各种缴费占企业留利的50%。企业基本无力发展生产和改善职工生活。况且，社会保障机构并没有很好地履行职工的养老和失业保障职责，大量的养老和失业保障工作还得企业来做，“交了钱，事还得自己办”的现象普遍存在，企业等于承担着双重负担。

2.覆盖面窄，保障功能弱化

应该肯定的是，我国1951—1957年建立的社会保障制度从所有制结构来看，覆盖面并不窄，实施的范围包括了国营、公私合营、私营及合作经营的工厂、矿场及其附属单位。但在社会主义工商业改造后，社会保障制度的覆盖面就主要集中在国营企业了。在经历了“十年动乱”之后，私营企业和个体工商业又都被取消，所以，社会保障制度的覆盖面自然就主要局限在国营企业和部分集体企业了。1978年后，我国进入社会主义市场经济体制，私营企业、个体经济和外商投资企业以及其他各种混合所有制企业纷纷出现，构成了社会主义市场经济体制的重要组成部分。而国家财政面向全社会提供的社会保障项目，通常只有抚恤支出、社会福利救济费和自然灾害救济费三种。现行的社会保障制度主要限于国有企业与部分集体企业，而社会保险实际上实行的是企业保障制度，尤其是国有企业保障制度。所以，传统的社会保障制度已不能满足更多的社会成员对社会保障的需要，不利于劳动者在不同所有制企业间的流动，也不利于不同所有制企业的公平竞争。由于社会保障范围过窄，社会化程度不高，保障功能不全，保障作用不能很好发挥，使就业者的目光盯住国有企业。这对于广开就业门路、促进人才流动，调整产业结构，转变企业经营机制等产生了不良影响。

3.管理分散，效益低下

社会保障制度按地区和部门分开制定的，既没有统一的管理机构，也没有一致的管理办法。就管理而言，社会保障资金有市县统筹，也有省级统筹，还有行业统筹，统筹办法也由各地自定；社会保障没有统一的管理机构，原劳动人事部、民政部总工会、卫生部等部门都参与社会保障的管理工作。由于管理分散，管理成本高，保障资金挪用和浪费现象也时有发生，影响了社会保障作用的有效发挥。

4.资金运筹方式不尽合理

我国社会保障制度在资金运筹上，实行的是“现收现付”制。在国家财政和各执行社会保障的单位预算和会计账目上，没有与社会保障支出相对应的收入项目。所以，没有专项收入来源，也就没有专项的社会保障基金。社会保障支出按照某种预先规定的规则安排；发生多少，支出多少；支出多少，便记录多少。此外，我国的社会保障资金是以“费”的形式出现的，缺少强制性，在征管力度和监督程序上都显不足。正因如此，社会保障基金财源不稳定，资金筹措压力巨大。有的企业连工资都发放不出，医疗费和养老费更无从谈起。企业拖欠社会保障费的现象屡禁不止。仅以河北省为例，1999年前10个月，全省累计欠缴养老保险费22.2亿元，比上年末增加5.4亿元；失业保险费3.9亿元，比上年末增加1.9亿元。

我国社会保障制度存在的这些问题，严重影响和制约了我国经济的发展。改革和完善现行社会保障制度，使之适应社会主义市场经济体制的要求已成为摆在我们面前的紧迫任务。

（二）我国社会保障制度的改革

20世纪80年代初期，随着人口老龄化进程加快，企业退休职工和退休金的支付都在不断增加，过重的退休金负担使企业生产经营步履维艰。改革“企业保险”的呼声越来越强烈。1982年，我国南方一些省份进行城镇企业职工养老金统筹的改革试点，拉开了社会保障制度改革的序幕，从此，我国社会保障制度进入了全面改革的历史时期。目前来看，我国社会保障制度改革主要体现在以下几方面：

1.建立了失业保险制度

1986年，为了改变企业人事效率、生产率低下情况，并增加劳动力流动，实现劳动力优化配置，我国在新增劳动力中实行《劳动合同制》，它和固定工形成双轨劳动力制度。同时，为了优化企业组织结构，国家又制定了《企业破产法》。失业问题在中国从此由隐性转为公开。

为配合劳动合同制的推行与企业破产法的实施，1986年10月，国务院颁布了《国有企业职工待业保险暂行规定》，规定各国有企业按其在职职工标准工资总额的1%逐月缴纳失业保险费，加上地方政府财政补贴构成供地方统一调剂使用的失业保险基金。此外，该规定还对失业保险覆盖对象、失业津贴标准等作了明确的规定。这些规定确立了我国失业保险制度的基本框架。

尽管这一暂行规定只适用于国有企业的合同制工人和破产及濒临破产企业的部分职工，其覆盖面很小，但它填补了我国社会保障制度的空白，标志着我国的失业保险制度正式建立，具有极其重要的意义。在此基础上，1993年国务院颁布了《国有企业职工待业保险规定》，对这项制度又作了部分调整。1999年1月22日，国务院发布了《失业保险条例》。《失业保险条例》的出台，适应了我国当前和今后一个时期社会经济改革与发展的需要，把失业保险制度建设推进到一个新的阶段。

截至2008年底，全国参加失业保险的人数已经达到了12400万人。

2.养老保险制度的改革

1997年7月16日，国务院发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，要求制定个人账户与社会统筹相结合的基本养老保险制度，即“统账结合”的养老保险制度。该制度的要点是：按职工工资的11%建立养老保险个人账户，其中个人缴费8%（4%起步，每2年提高1个百分点，逐步到位），企业缴费划入3%。企业缴费（含划入个人账户部分）的费率不得超过20%；养老金支付分为两部分：一是基础养老金，其标准为职工退休时当地社会平均工资的20%；二是个人账户养老金，其标准为个人账户累计额除以退休职工平均余命月数（120）。此外，根据经济发展水平和在职职工工资的增长情况，建立养老金的调节机制。

到1997年底，全国参加基本养老保险的企业职工达8671万人，占企业职工总数的90%；全国参加基本养老保险的企业离退休人员2533万人，占企业离退休人员总数的98%以上。全年企业职工基本养老保险基金收入为1337.9亿元，支出1251.3亿元，当年结余86.6亿元，历年滚存结余682.9亿元。此外，企业补充养老保险、个人储蓄性养老保险和商业养老保险都有了一定的发展，基金积累各有几十亿元^[1]。至此，我国养老保险制度改革向前迈进了重要的一步。

截至2008年底，全国参加城镇基本养老保险的人数已经达到了21890万人。

3.医疗保险制度的改革

1998年12月14日，国务院作出了《关于建立城镇职工医疗保险制度的决定》，标志着我国医疗保险制度改革全面展开。根据《决定》，这次医疗保险制度改革的主要目的：一是建立由用人单位和职工共同缴费的机制，切实保障职工的基本医疗；二是建立基本医疗保险统筹基金和个人账户，发挥互助互济和个人自我保障的作用，形成医、患、保三方激励与制约相结合的内在机制，控制医疗费用过快增长。

改革的基本思路是：“低水平、广覆盖、双方负担、统账结合”。低水平是指要根据我国目前的财政和企业的实际承受能力确定合理的医疗保障水平；广覆盖是指基本医疗保险要覆盖城镇所有单位及其职工；双方负担是指医疗保险的费用由用人单位和职工个人共同缴纳，用人单位缴费率控制在职工工资总额的6%左右，职工缴费率一般为本人工资收入的2%，并规定随着经济发展，缴费率作相应调整；统账结合是指基本医疗保险基金实行社会统筹和个人账户相结合，个人缴费全部划入个人账户；用人单位缴纳的保险费的一部分用于建立统筹基金，另一部分按用人单位缴费的30%左右划入职工个人账户。个人账户的本金和利息归个人所有。

1999年上半年，为配合养老保险制度改革，国家还相继出台了定点医疗机构管理暂行办法等6个配套文件，使医疗保险制度进一步得到了完善。

截至2008年底，全国参加医疗保险的人数已经达到了31698万人。

4.城镇居民最低生活保障制度的建立

针对90年代初以来，我国经济结构的调整和国有企业改革的深化所带来的大量失业人员、下岗职工和困难职工的现象，1997年，国务院发出了《关于建立城市居民最低生活保障制度的通知》，对保障对象、保障标准、资金来源和有关政策措施作了明确的规定。

1999年9月，国务院又发布了《城市居民最低生活保障条例》，要求在1999年10月1日在全国各城市实施这项制度。至此，我国的社会救济制度又向前迈进了一大步。

目前中国大多数省份都已经实行了包括农村居民在内的最低生活保障制度。2008年全国36个中心城市居民最低生活保障标准见表5-2。

表5-2　36个中心城市低保标准一览表（20080204）　　单位：元／人、月

续　表

资料来源：最低生活保障司。

除上述社会保障项目进行了改革外，失业保险的范围逐步扩大，由国有企业扩大到城镇其他所有制企业。生育保险、优抚安置等方面也进行了相应的改革与完善。此外，1998年3月，经九届人大会议批准的国务院机构改革方案，将原来由劳动部管理的城镇职工社会保险、人事部管理的机关事业单位社会保险、民政部管理的农村社会保险、各行业统筹的社会保险以及卫生部管理的医疗保险统一交由新成立的劳动与社会保障部管理，在中央政府统一管理体制的基础上，中国的社会保障制度开始进入统一规划、统一政策的新的发展阶段。

经过近20年的探索和改革，中国社会保障体系的建立取得了重大进展。特别是党的十五大以来，中国政府采取了一系列政策措施，大力发展社会保障事业，建立了“三条保障线”制度，即社会基本养老保险制度、国有企业下岗职工基本生活保障和失业保险制度、城市居民最低生活保障制度；积极实行了“两个确保”，即确保离退休人员养老金按时足额发放，确保下岗职工基本生活费按时足额发放。这些政策措施的实施，对保障广大劳动者的基本生活起到了重要作用，有力地维护了社会安定，保障了改革开放和经济建设的顺利进行。一个适应市场经济要求、有中国特色的社会保障体系基本框架已经确立。国际社会对此作出如下的评价：作为世界上人口最多的发展中国家，中国在经济体制转换和工业化进程中进行的社会保障体系构建，是人类有史以来最伟大的社会工程之一。

特别是从2003—2007年的这五年，财政用于社会保障方面的支出更是逐年稳步提高（见图51）。2008年3月的政府工作报告中指出，全国财政用于社会保障支出五年累计1.95万亿元，比前五年增长1.41倍。城镇职工基本养老保险制度不断完善，2007年参保人数突破2亿人，比2002年增加5400多万人；基本养老保险个人账户试点扩大到11个省份；从2005年开始连续三年提高企业退休人员基本养老金标准。中央财政五年累计补助养老保险专项资金3295亿元。2007年城镇职工基本医疗保险参保人数达到1.8亿人，比2002年增加近1倍；88个城市启动城镇居民基本医疗保险试点；新型农村合作医疗制度不断完善，已扩大到全国86%的县，参合农民达到7.3亿人。全国社会保障基金积累4140亿元，比2002年增加2898亿元。城乡社会救助体系基本建立。城市居民最低生活保障制度不断完善，保障标准和补助水平逐步提高。2007年在全国农村全面建立最低生活保障制度，3451.9万农村居民纳入保障范围。这是保障城乡困难群众基本生活的一项根本性制度建设。社会福利、优抚安置、慈善和残疾人事业取得新进展。抗灾救灾工作全面加强，中央财政五年支出551亿元，受灾群众生产生活得到妥善安排。

图5-1　2003—2007年全国财政社会保障和就业支出情况

资料来源：http://www.fumuqin.com/View.aspx?id=22115

可见，我国社会保障制度改革已经取得了长足的进展，但是，当前我国正处于经济社会发展转型和全面建设小康社会的关键时期，深入贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，仍需进一步深化社会保障制度改革。在今后进一步改革中还应注意以下几个问题：

（1）保障水平要与我国的经济发展水平相适应，切不可盲目攀高。我国还处在社会主义市场经济的发展初期，生产力和人均收入水平均较低，保障水平如果超过国家、社会和个人承受的能力，将会使社会保障制度的运转陷入困境。因为社会保障支出的特点就是呈刚性增长趋势，起点一旦确立，就只能升不能降。在这一点上，欧洲一些国家把社会保障起点定得过高而引发了“福利病”的教训值得我们吸取。

（2）改革资金运筹方式。从现收现付制向基金积累制转化，资金来源以某种比例取自劳动者或其单位的收入，以税或费的形式固定下来，并和企业财务账户脱离关系，实现保障社会化，逐步由地区统筹向全国统筹过渡，先城市，后农村，逐步推行。此外，应推广税务机关征收社会保险费的做法。从我国已经实行税务机关征收社会保险费的15个省市的情况看，总体效果较好。这是因为，与社会保险经办机构征收相比，税务机关在人力、经验、征收手段等方面有明显的优势，对企业的经营状况也更了解，也能够采取必要的强制性措施，所以，社会保险费的征缴率得以大大提高。

（3）适时开征社会保障税。社会保障税起源于1935年美国开征的工薪税，它是按职工的收入和一定税率计算的，由雇主和职工各付一半，采取“源泉扣缴法”课征，即雇主在支付工资时，把工人应交的社会保障税的税款扣下，连同雇主应交的税款一并上缴国库。社会保障税不足社会保障支出的部分，由政府从其他收入中拨付。迄今为止，已有70%的国家开征了此税。社会保障税已成为一些国家的主体税种，如在巴西、匈牙利、意大利、埃及等国家，仅用于养老保障基金的工资税就超过总工资收入的25%；在发达国家此税种收入占税收总额的30%—50%。至于德国、瑞典、奥地利、法国、荷兰等国家的社会保障税更是成为其本国的头号税种，有“第一大税”之称。我国目前尚未开征社会保障税，社会保障资金仍以“费”的形式收缴，拖欠严重，使社会保障资金没有稳定来源。开征社会保障税的好处主要体现在：首先，征缴的强制性增强。这有利于社会保障制度的法制化管理；有利于确保收入的稳定可靠。其次，打破了地区与行业之间的不平衡。这有利于全社会范围内的公平分配。再次，资金使用的约束力提高。这有利于建立规范化的基金预算管理；有利于资金统一管理。所以，适时开征社会保障税是很有必要的。

（4）加快制定和出台社会保障法，实现社会保障制度的规范化和法制化。事实上，采取社会保障税还是社会保障缴费的形式筹集保险费，并没有本质上的差别。它们都具有强制性和专款专用的特征，都是以职工的工资收入为征收对象，而且企业和职工缴纳的社会保险费也不完全是通常意义上的税或费。但开征社会保障税相对于社会保险缴费而言，具有以下好处：其一，征缴的强制性增强。这有利于社会保障制度的法制化管理；有利于确保收入的稳定可靠。其二，打破了地区与行业之间的不平衡。这有利于避免费率不统一和欠规范造成企业负担不均的现象；有利于促进全社会范围内的公平分配。其三，资金使用的约束力提高。这有利于建立规范化的基金预算管理；有利于资金统一管理。其四，有利于调动税务机关的工作积极性。所以，适时开征社会保障税是很有必要的。

（5）加强配套制度建设和规范管理，提高社会保障制度改革实施成效。完善社会保险需要信息系统支持。要打通部门分割的信息渠道，建立起在全国范围内统一适用、身份唯一的社会保险号管理制度。研究提出社会保险关系区域转移制度，推行异地投保方式，制定社会保险异地结算办法；加强与社会保障制度关联的行政审批与行政许可管理；建立企业劳动保障诚信制度和管理机制。